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1、一、 规划背景及历程1.1 规划契机云浮是最靠近珠三角的一个地级市，同时也是广东省最年轻的的地级市，1994年建市，为欠发达地区。位于广东省西北部，东接珠江三角洲，西邻桂东南梧州，北临西江，是珠三角洲的外围边缘区。全市总面积7779.1平方公里，2011年末常住人口237.92万。SWOT分析优势机遇劣势挑战1.2 历程回顾2008年，广东省委书记汪洋在党的十七届三中全会视察云浮，明确要求云浮要争当全省农村综合改革发展试验区。云浮决定走一条“明确县域主体功能、统筹城乡发展”的新路。同年，提出建设“宜居城市”的要求。2008年10月，云浮市委托广东省政府发展研究中心、广东省社科院，以及中山大学城
2、市与区域研究中心、广州市城市规划编制研究中心课题组编写了云浮市资源环境城乡区域统筹发展战略研究（以下简称战略规划）和云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划（以下简称发展规划），主要是着眼解决云浮的发展定位问题和空间布局的问题，力求找到一种发展载体，并制定出与科学发展相适应的体制机制。云浮战略规划和发展规划经论证、修改完善后，将成为云浮科学发展的基本纲要。云安县是云浮市改革的先行先试示范点。从2008年开始，云安县开始探索有别于先工后农、以城并乡的珠三角、长三角“农村城镇化”发展模式和以工带农、以城统乡的成都、重庆“以城统乡”发展模式，走出了一条以“主体功能扩展”实现城乡统筹发展的新路径。配合主体功
3、能区建设，云安县建立了税收共享、财政保障、绩效考核、社会维稳、乡镇大部制改革、构建公共服务体系等配套机制。自2009年初正式启动至今，经过两年多实践，云安主体功能区改革体系雏形初具。2010年7月，广东省发改委已经批准了云安县为山区农村综合改革的示范。2009年以来，基于云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划，云浮市开展了一系列的人居环境的实验。云浮市作为省政府批准的“三规合一”试点市，在省委、省政府推进科学发展的战略框架下，解放思想，大胆探索，先行先试，提出了“一套规划，统一编制，统一平台，分头实施”的工作思路，率先在全省开展了“三规合一”工作。（1）完成了以“同城化”为思想的中心城区总体规划纲
4、要。（2）开展了云安县县域主体功能扩展规划和实践。（3）提出“美好环境与和谐社会共同缔造”行动纲领。（4）实施规划编制管理体制改革，成立市政府直接领导下的规划审批委员会。2010年11月市级机构改革，组建云浮市规划编制委员会及云浮市国土资源和城乡规划管理局。内设综合科、规划科、市政和用地管理科、信息管理科、规划监察科、规划技术科。2011年8月25日，中共云浮市委、云浮市人民政府、中国城市规划协会、清华大学人居环境研究中心联合主办了“人居环境科学理论与实践统筹城乡发展，建设人居环境暨云浮市统筹发展规划”研讨会，肯定了以县为基本单位进行城乡统筹的思路；激励基层群众“共谋、共建、共管、共享”建设新
5、农村的经验以及作为人居环境科学理论与实践相结合突出的样板。2011年9月，云浮市云城区宜居城市建设规划研究课题2012年，云浮市智慧城市建设规划（20112015年）2013年9月，云浮新区发展总体规划（2013-2030年）获省政府批复，规划面积535平方公里的云浮新区，相当于现有云浮老城区的20倍以上。二、 规划内容云浮市统筹发展规划：以县域主题功能拓展统领城镇体系布局，协调国民经济发展规划的“主体功能”和城乡规划的“空间地位”。制定科学的资源环境城乡区域统筹规划云浮市统筹发展规划该规划将国民经济与社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划等规划进行统筹协调，在城乡、区域的空间平台上统筹生产
6、组织、空间布局和制度安排，做到发展过程中资源、环境、城乡、区域的相互匹配，实现人口、资源、环境、城乡、区域与经济发展的统筹和协调。（1）国民经济发展规划与城乡规划的协调融合以县域主体功能拓展统领城镇体系布局，协调国民经济发展规划的“主体功能”和城乡规划的“空间地位”。（2）土地利用总体规划与城乡规划的协调融合坚持“空间引领、指标对接”，协调国土规划的“刚性约束”和城乡规划的“弹性发展”。【1规划控制范围的协调衔接、2指标转换与对接、3建设用地规模的协调衔接、4建设用地布局的协调衔接、5空间管制范围的协调衔接】 （3）三规融合的协调机制以“三规融合”为目标完善规划体系构建“五个一”；以“整合资源
7、，提高效能，减少内耗”为原则进行机构调整。三、 成果形式文本、图纸、说明书【具体参见附件一 云浮统筹发展规划规划成果简介】数字云浮地理信息公共平台：http:/:8719/newmapplat/云浮规划特色主要表现在三个层面：一个愿景，两个抓手（主体功能区的扩展；完整社区）四、 编制技术方法规划机构调整2010年以来，云浮市以“整合资源，提高效能，减少内耗”为原则进行机构调整，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，在全省率先推行“三规合一”，即将国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划、土地利用总体规划以及其他部门行业发展规划的职责整合由一个部门（市规划编制委员会）负责，实现一张图纸治理城市。
8、行政机构的合并无疑对城规和土规这两规协调起到极大的促进作用同一行政主体和同一技术队伍可以方便地做到规划编制、实施，监管等各个环节上的无缝对接。规划方法论：“三规合一”是一个统一的规划平台，在统筹规划时，把各项规划里的强制性和非强制性因素分解出来，首先把强制性因素纳入规划中，再按强制性因素和非强制性因素的顺序逐一叠加组合起来，同时在叠加组合中不断修正完善，形成统一的、整体的规划。“数字云浮地理空间框架建设”，以各行业共享的基础地理信息平台和数据库建设为基础，确定了“三规合一”规划应用系统、环境保护地理信息系统、地质灾害信息系统、“三旧”改造监管系统和公众地理信息服务系统等五个应用示范系统。建设“
9、三规合一”基础信息平台要解决的关键技术包括：地理坐标统一、基础信息整合、规划成果建库、规划实施信息入库与动态更新接口、统一的规划编制平台、基于规划标准的决策专家知识库、地理信息系统支持下的规划空间冲突检查专家系统。【“三规合一”基础地理信息平台研究与实践以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例】基础数据库建设标准研究规划编制平台冲突检测系统方案规划指导思想：以人居环境理论为规划指导思想，对理想空间模式的探讨。实践探索：示范县云安县建设云安县隶属广东省云浮市，地处粤西山区，是广东省最年轻的县，为全省首个循环经济试点县。作为一个典型的山区县，发展不充分是云安县当前最突出的问题。按照主体功能区和发挥
10、比较优势的原则，云安县8个镇划分为优先发展（1个镇）、重点发展（2个镇）、开发与保护并重（5个镇）三类功能区，优先发展区重点发展工业，重点发展区发展特色工业和特色农业，开发与保护并重示范区以生态保护为主体功能，发展涉农特色产业和生态旅游。县、镇、村也明确了职能分工，县政府以经济发展为主体，镇的职能以社会管理为主体，具体功能职责是5+X，5是社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设，X是各地不同的功能定位。村的只能以社区建设为主体的5+1职能，5是农民增收、社会稳定、公共服务、生态保护、组织建设，1是年度中心工作。这样分工的道理在于，县政府资源整合能力更强，在招商引资方面比乡镇有优势，乡
11、镇在社会管理和公共服务方面更具有优势。相应的配套机制方面，云浮改革了乡镇考评机制，制定新的干部绩效考核标准，确立了“不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败”的政绩观，差异化有重点的考核体系，使原本经济实力比较弱的镇也有可能获得高分，进而获得财政奖励。同时，云安县建立了税收分享和激励机制。首先对招商引资有贡献的乡镇实行税收分成，有招商能力但因主体功能定位的限制不能使项目落于本地的乡镇，通过把项目介绍到优先发展区，仍能够分享项目产生的税收收益。其次，工业园区的税收增量中提取20%由全县8镇共享，共享比例按照各镇面积占30%，人口比例占30%、考核成绩占40%的权重分配。最后，全额保障每个镇和
12、村的运作经费，改变了过去只保障政府人员工资，其余所有经费都由乡镇自筹的机制，所有支持项目都不要求镇政府安排配套资金（除上级部门另有规定外）。2010年，云安县财政安排保障给每个镇的公用经费达170万元。从2011年开始，云安县尝试探索由保护与开发并重示范区向工业化地区出售节能减排指标的交易机制。在土地流转方面，云安县为了改变各镇搞各自的开发建设，建设分散，土地使用效率较低，促进建设用地在不同功能区之间流转，促进开发与保护区的大量农地和林地的流转，2008年，云安县在被列为开发与保护并重区的南盛镇成立了农村土地流转服务中心，为本地农民出租自己的山林地提供信息发布平台、法律保障和相应司法支持，鼓励
13、规模化柑桔或农业产业化种植。在调动村民自主管理方面，云安县引导组建镇、村、组三级村民议事会，其主要职责是调解邻里纠纷、兴办农村公益、引导村民健康生活、并对村和镇级政府提出相应工作建议。五、 规划创新（1）顶层经验要和基层设计相结合，云浮经验最重要的值得借鉴的地方在于，要善于通过调整利益关系来解决改革的难点和重点，怎样调整各级政府之间的利益关系，发展的关系，GDP的关系，财政收入的关系。（2）城规与土规反复对接：坚持“空间引领、指标对接”，协调国土规划的“刚性约束”和城乡规划的“弹性发展”；（3）规划机构改革：构建“一套规划、统一编制、统一平台，分头实施”的三规融合的规划管理机制。改革创新，整合
14、部门，优化行政资源配置，将原市发改、城乡规划、国土等部门的有关规划制订职能，划入新成立的市规划编制委员会，将原市国土资源局除制订土地利用总体规划以外的职责以及原市城乡规划局除编制城乡总体规划以外的有关职责整合划入新组建的市国土资源和城乡规划管理局，不再保留市国土资源局、市城乡规划局，有效提升资源环境城乡区域统筹发展水平。“一套规划”云浮统筹发展规划“统一编制”由最新整合的“云浮市规划编制委员会”，统筹编制“三规”，同时赋予组织编制和审查全市各部门的专项规划，并监督其实施的职责。此外，“规编委”下设总规划师和总建筑师，负责规划审批决策的技术把关。实现“三规”在规划编制、实施和管理上的统一。并实行
15、“一个窗口”办理业务，有效节约了行政成本和群众办事的成本。为了解决规划权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题，云浮市在组建了市规划编制委员会的同时，成立了更高层次的市规划审批委员会，由市长任规划审批委员会主任，就规划建设的重大事项进行审查并提出决策意见。规划审批委员会下设环境艺术委员会和规划监督监察委员会。其中，环境艺术委员会受规划审批委员会委托就各项环境艺术规划建设、城市景观规划建设项目进行审议；规划监督监察委员会受规划审批委员会委托，就各项规划实施情况进行监督检查。通过合理配置和运用决策权、执行权、监督权，实现了“三规”之间的衔接。优化部门内设机构职能，使干部从“多人一责”到“一人多责”，有效实现了编制效用的最大化。“统一平台”在“规编委”下成立云浮市地理信息中心，构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系。主要任务为解决数据资源不够规范、共享水平低和重复整合等问题，云浮成立了市地理信息中心，组建了云浮基础地理信息系统，负责全市规划、国土、建设、交通、市政、环保、人口、教育、医疗卫生、农林水、档案等有关地理信息方面的管理工作，梳理出一套“多个规划”都适用与认可的技术规范和标准，实现“三规”之间的衔接，并成立了“三规合一”机制联络小组、制订了总规划师制度，让涉及规划职能的部门都能通过该平台进行规划
