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1、如何做好新形势下农村和农民工法律援助工作的调研报告随着农村改革发展的深入推进，特别是今年以来国际金融危机对我国社会经济发展影响的逐步加深，我区农村和农民工工作面临许多新情况和新问题。如何做好新形势下农村和农民工法律援助工作，成为法律援助面临的新课题。 一、当前我区农村和农民工法律援助工作的基本情况 （一）我区农村和农民工群体的基本情况 我区系经济相对落后的农业省区，农村人口比例较大，约340万，占人口总数的55.02%，农村贫困人数近26万人。目前，全区区内农民工近50万人，其中来自我区农村的有35.4万人，来自陕西、甘肃、内蒙古等周边地区及河南、四川、湖南、江苏等的有14.6万人。主要分布在
2、建筑、餐饮服务、采矿等行业。每年向区外输出的农民工在40-65人万左右，主要分布在北京、上海、新疆以及广东、福建、江苏、浙江等沿海地区。受金融危机影响，今年外出农民工返乡率在10%-15%之间。以固原市为例，今年初全市外出务工人员返乡34354人，占全市输出总人数的12.67%。受金融危机影响返乡的6767人，占返乡总人数的19.7%，主要分布在电子、制鞋、纺织、食品加工、玩具加工等行业；受季节性用工返乡27587人，占返乡总人数80.70%。从受援人的情况来看，我区农村受援人主要是老年人、妇女和儿童。受援农民工大多数为青壮年，文化程度偏低，主要从事建筑、加工、餐饮服务等工作。从事职业杂，分布
3、地域广，男性多于女性。 （二）涉及农村及农民工的法律援助案件主要类型 1、土地承包经营权流转纠纷。取消农业税、耕地补偿等一系列惠农政策的实行，使越来越多的农民更注重自己的土地。尤其是金融危机爆发后，我区在沿海发达地区务工的农民工因企业倒闭大量返乡，纷纷要求租种土地，由此引发的纠纷成为农村新型案件，并呈快速上升趋势。以青铜峡市为例，2007年前该市每乡镇年受理此类案件在10件左右，2008年迅速上升到20件左右，增幅达到1倍，且这类土地纠纷争议较大，难以协调解决。 2、劳动争议纠纷。2008年，我区办理涉及农民工的劳动争议案件967件，占民事案件总数的20%。涉及农民工的劳动争议纠纷多由以下原因
4、造成：一是用人单位不与农民工签订劳动合同，农民工劳动权利义务不明确；二是用人单位长时间无故拖欠、克扣农民工工资；三是用人单位对农民工缺乏安全教育，安全防护措施差，农民工发生工伤事故得不到有效的救治；四是用人单位不为农民工办理社会保险，致使农民工在养老、失业、生育、工伤、医疗等方面待遇得不到应有的保障。 3、人身损害赔偿纠纷。这类纠纷主要有交通事故人身损害赔偿、雇佣人身损害赔偿两种，其中交通事故人身损害赔偿纠纷较多，占此类纠纷的70%左右。 4、家庭婚姻纠纷。2008年，全区办理赡养、抚养案件434件，占民事案件总数的8%，其中90%集中在农村。另外，农村中仍有一部分青年尤其是回族青年只是按民间
5、习俗或宗教礼仪举行婚礼，不办理婚姻登记，发生矛盾后，彩礼返还、婚姻关系、分家析产等纠纷时常发生，妇女儿童往往成为弱势群体。 5、未成年人犯罪案件。近年来，农村家庭中父母外出打工增多，许多农村未成年人缺乏父母管教，无心学习，拉帮结派、打架斗殴甚至盗窃、抢劫。农村未成年人犯罪的刑事案件有所增加，不容忽视。 二、我区开展农村和农民工法律援助工作的主要作法 （一）建立了纵横交错，遍布区内外的法律援助服务网络。在全区所有乡镇及村委会全部建立了法律援助工作站（点）。依托律师事务所建立了区、市两级农民工法律援助网络体系，在所有劳务市场设立了农民工法律援助窗口，在各县、市（区）相继成立农民工法律援助工作站。与
6、上海、北京、山东、陕西等12个省区（市）建立了省际间农民工法律援助协作联系，为外出打工的我区农民工就近提供法律援助，服务触角实现了全面覆盖。 （二）创新了法律援助服务方式。组建了全国首家“宁夏法律援助志愿律师服务团”，组织全区630余名志愿律师深入乡村、工地等，无偿为农村困难群众提供法律咨询和法律援助。对农民工实施“一送四抓”工程，即：外出前抓法律培训、外出时送法律“指南”、进城时抓服务保障、务工中抓法律服务、回乡后抓法律咨询，把法律武器交给农民工。同时，与劳动、工会、信访、法院等部门联手开展农民工维权工作，建立了“农民工讨薪快车道”，最大限度地维护了农民工的合法权益。 （三）扩大了法律援助覆
7、盖范围。严格执行宁夏回族自治区法律援助条例，对农民工追索劳动报酬及工伤保险待遇的，不再审查经济条件，实行“零门槛”服务。今年，根据宁夏实际，制定印发了宁夏回族自治区法律援助办案程序规则，将农民因土地承包经营权流转、征地、拆迁合法权益受到侵害的、职工因企业改制、重组或兼并合法权益受到侵害的；因劳务关系、雇佣关系请求劳动报酬和损害赔偿的等事项纳入到援助范围内，做到了应援尽援。 （四）畅通了法律援助服务通道。在全区推行“农民工绿卡”制度，对持卡人简化案件审批程序快速办理，实行“三优一上”服务，即：对因公致残的农民工优先接待、优先审查、优先办理，对行动不便的农民工提供上门服务。针对涉及农民及农民工的案
8、件普遍缺少证据，不愿诉讼的心理，推行法律援助案件调解程序前置的做法，依托街(镇)司法所和社区人民调解组织以调解协商的方式解决纠纷。2005年至2008年，全区各级法律援助机构通过非诉讼方式成功办理了2000余起农民工法律援助案件，帮助农民工索回工资及赔偿款额达650余万元，为3000余名农民工维护了合法权益。2009年第一季度，全区涉农已结案件中有52件通过法律援助人员参与人民调解方式解决，占已结非诉案件的75.39%，这种成本低、效率高、效果好的援助形式得到农村困难群众的欢迎，受援人满意率达到100%。 三、存在的主要问题和困难 （一）农民和农民工怕“打官司”。由于农民文化素质普遍较低，法律
9、意识淡薄，依法维护自身权益的能力又低，权益受到侵害时，往往采取极端方式或依赖于行政协调，而不愿意诉诸于法律程序解决问题。他们一怕“官官相护”，二怕“打赢了官司输掉了钱”，得不偿失，三怕时间耗不起。也有些农民则根本不知道可以通过法律援助途径维护自己的合法权益。从石嘴山市的调查数据来看，有70%农民及农民工都不愿意诉讼解决，其中怕伤和气的占25%，认为打官司很没面子的占15%，而有60%的人是由于家里穷不愿意再额外拿出一笔钱去打官司。 （二）案件难度大，成本高。一是劳动争议案件周期长。我国劳动争议实行一裁两审，周期达1年左右，工伤认定程序则更复杂漫长;二是调查取证难。农民及农民工大多数文化水平低，
10、缺乏保存证据意识，全区各法律援助机构办理的土地纠纷、婚姻家庭纠纷案件近一半没有直接的证据。农民工劳动纠纷案件中，多数农民工不知道签订劳动合同，或因当时工作难找，一些农民工在用工单位拒不签订劳动合同的情况下接受用工条件。还有相当部分用人单位依法管理、依法经营意识不强，有的甚至故意损毁证据，导致调查取证困难;三是案件执行难。农村土地、婚姻家庭纠纷，由于其标的的特殊性，使受援人往往赢了官司却没办法执行。农民工劳动纠纷案件因程序多、时间长，一些案件到终结时，有的用人单位已不存在或老板已逃之夭夭，导致案件执行困难或无法执行。 （三）法律援助人员不足，供需矛盾突出。近年来，我区农村和农民工请求法律援助的越
11、来越多，每年增长近20%。2009年，我区将土地纠纷等涉农案件扩大到法律援助事项后，涉农法律援助案件呈大幅增长趋势。据测算，一个县（市、区）法律援助机构要完成日常咨询接待及组织办理法律援助案件、业务指导、经费使用与管理、统计及档案管理等各项工作，至少需要5名工作人员，但全区26家法律援助机构只核定编制62个，有专职律师35名，其中9家机构没有律师，难以适应实际工作的需要；各乡镇（街道）法律援助工作站基本无专职工作人员，由司法所长兼任，一些社团援助工作站也因无专门人员导致有名无实，作用得不到发挥。 （四）贫困地区法律援助经费保障不足，影响服务质量。农村和农民工法律援助案件相对于其他案件来说，所需
12、费用更多。据测算，我区法律援助平均办案成本为：刑事案件800元、民事案件1000元、行政案件800元。随着社会发展和物价的上涨，办案成本还将不断提高。但受经济发展水平限制，我区贫困地区地方政府法律援助经费投入不足。全区26家法律援助机构，现列入财政预算的机构仅有15家，且预算资金保障较低，多为20000至30000元，多数地方办案补贴只能依赖中央和自治区财政拨付的经费，很难满足工作需要。2008年以前，我区办案补贴标准执行的还是2003年提出的每件200至400元标准，实际发放水平仅是应发额的三分之一左右。2009年，我区全面提高了补贴标准，但与现在的经济发展水平和办案成本相比是远远不够的，无
13、法有效调动社会律师承办法律援助案件的积极性，也造成法律援助专门人才的流失。同时，各地基本没有宣传和培训经费，无法开展长期的培训和宣传工作，群众对法律援助的知晓率不高。另外，司法部财政部贯彻落实的意见要求建立农民工法律援助工作专项资金，但我区目前还没有农民工工作的专项资金，经费不足造成法律援助服务质量不高，难以实现真正意义上的权益保障。 （五）机构规范化建设水平较低，服务功能落后。我区各法律援助机构90%与司法局合署办公，办公设施普遍陈旧，办公用房拥挤，没有必备的接待咨询工作场所。有些法援机构没有电话、电脑、打印机、传真机等基本的办公设施，更没有办案交通工具，缺少必要的法律法规资料；有些法律援助
14、中心所处的楼层较高，无法建设无障碍设施，不利于残疾人、老年人等行动不便的群众前来咨询或申请法律援助，影响了法律援助业务的开展。 （六）法律援助工作程序较为繁琐，服务效率不高。我区各法律援助机构在办理审查、指派时，使用的是司法部及自治区统一的文书表格，有申请表、审批表、援助决定书、告知书、指派通知书、援助协议、委托书、征询意见书、结案报告等10多种，内容多，要求细。而农民及农民工案件往往是群体性案件，动辄几十人前来申请，仅办理相关手续就要耗费大量时间，有时会造成群众的不理解，同时也大大降低了工作效率。 四、对策及建议 （一）强化宣传教育，提升农民及农民工维权意识和能力。大力开展农村和农民法律援助
15、法规和政策宣传活动，并把相关内容融入到对农村党员轮训、农民工职业和技术培训课程中。在农民工较为集中的劳务市场、企业、建筑工地等组织开展法律咨询活动。引导农民工工作站点开展“三个一”活动：每月开展一次农民工法律咨询活动，面对面宣讲法律知识；每名工作人员联系一名农民工，定期了解其权益保障情况；每季度为农民工至少解决一件维权方面的实事。通过宣传，进一步扩大法律援助在农村的知晓率，增强农民和农民工的维权意识，引导他们通过正常渠道维护合法权益。 （二）建立广泛实用的协调协作机制，形成维权合力。一是建立法律援助与劳动监察、工伤认定、劳动仲裁等部门的衔接协调机制，实现多渠道解决农民工劳动纠纷协调配合机制；二
16、是与审判机关在案件承办中的对接协调机制，对农村赡养、抚养纠纷，农民工追索劳动报酬等案件落实诉讼费用的减免，实现快立、快结；三是在农民工集中的企业聘请法律援助联络员，协调处理矛盾纠纷；四是进一步完善省际间法律援助协作，建立法律援助案件异地协作通报联席会制度，完善日常的信息沟通机制，共同做好异地农民工法律援助宣传和案件办理。 （三）延伸服务到执行，突出法律援助实际作用。对农村赡养、抚养，交通事故、工伤事故赔偿、农民工因长期拖欠工资或因突发事故身体造成严重残疾致使家庭经济陷入困境的法律援助案件，要推行案件协助执行制度。在案件办结后，承办人员协助受援人申请执行，通过积极协调执行机构，帮助查找被执行人及财产，保证案件得到及时有效执行。 （四）加大调解办案力度，提高农民和农民工案
