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1、n夯实安全生产第一道防线 重在基础保障投入 荆州市安监局 丁兰兰 安全是生产的灵魂，而投入是安全的保障。现代文明社会的“人本”共识：生产必须安全，安全才能生产。要实现安全发展，就要改善安全基础条件，安全基础投入，提高本质安全。安全的组织生产是生产经营单位的基本责任和义务，为使安全生产的要求落到实处，安全生产法规定了各种生产经营活动所应具备的基本条件和保障要求，其中对生产经营主要负责人六项具体职责和生产经营单位的十二项安全保障制度中，重点明确“保证本单位安全生产投入的有效实施”和“安全生产资金投入的规定”，突出强调安全投入在生产经营活动中的基础地位和前提条件。特别是危险品生产、道路交通运输、煤矿
2、和非煤矿山、建筑施工等高危生产领域，安全生产的设备设施及管理保障经费投入在整个安全生产基础保障中尤为重要，它是生产经营安全的第一道基础防线，也是作业人员的生命线。为贯彻落实国家关于安全生产所需资金投入的相关法律规定，强化安全生产经济政策，充分利用法律的、经济的杠杆推进企业实施安全投入，建立生产企业安全投入长效机制，推进各项安全生产投入保障制度的落实，荆州市安监局于2005年6月和2008年7月前后两次（256家次）对全市的高危行业企业安全生产费用提取和使用情况进行了专项执法检查。根据两次检查结果和日常掌握的相关情况，现就进一步健全和落实安全投入保障制度，提出以下看法和建议。一、目前安全生产投入
3、现状近几年来，国家在安全生产法、关于进一步加强安全生产工作的决定、高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法等政策法规中，明确要求加大安全投入，将生产企业安全费的提取比例、分行业使用范围及财务管理办法等安全投入相关配套规定予以完善，使安全投入在法律制度上的障碍基本消除。根据我市前后两次专项检查情况看，高危行业企业在建立安全生产投入保障制度、执行国家安全费用提取和使用标准上，取得了一定的成效。规模以上高危企业主要负责人的安全生产基础保障资金投入意识逐步增强，安全费用提取和使用比较规范，安全防护设备设施投入明显增长，安全费的计提和使用管理制度逐步建立。根据前后两次专项检查情况，从趋好的方面看：（一）
4、危化行业企业主要负责人对安全费的提取和使用相对重视，建立有安全费用管理制度（但十分粗浅），高危作业场所的设备实施、监控仪器仪表基本到位，管理性安全费用于支出有所增加（但主要用于安全评价、办证）；（二）建筑施工企业安全投入较2005年有明显增长，表现在安全防护设备、设施投入加大，劳动防护用品基本齐备；（三）交通运输企业突出安全监控、检测设备设施投入（长途运输公司和城市公交普遍安装GPS监控装备和车辆安全性能检测设施），安全资金投入明显提高；（四）煤矿企业近年安全费用投入相对滞后，投入总量相对减少，安全防护设备、设施占总费用90%以上，安全管理、培训教育、应急救援及奖励表彰费用支出极低；（五）非煤
5、矿山即小型露天采石场，安全费提取和使用工作最为薄弱，普遍低于每吨0.5元提取标准，未建立基本的安全投入保障制度。专项检查主要针对规模以上的高危企业，也就是安全生产资金投入的重中之重。据调查统计，80%的中小企业安全投入和经费保障不足的问题依然严峻，存在问题的主要表现在：（一）工艺技术装备落后，设备陈旧简陋，自动化水平低，特种设备、压力容器等不按规定定期检测，大量使用或者储存危险物品超过规定临界量；（二）生产作业场所条件恶劣，不按规定为传动设备安装防护装置，安全基础设施该建的不建，该配的不配，配备的不达标，功能不完备，存在大量安全隐患和不安全因素；（三）作业人员安全教育不到位，安全知识技能缺乏，
6、未给工作人员配备符合国家标准的劳动防护用品，职业健康安全状况进一步恶化；（四）安全保险投入差，70%的企业未按期足额缴纳职工工伤保险、安全生产风险抵押金（或者是安全生产责任险）；（五）生产事故应急救援装备投入严重缺乏，远远低于救援方案所要求的基本水平。上述现象反映，安全投入和经费保障不足，仍是困扰安全生产保障能力和安全本质水平提高的主要难题，不同地方、不同行业企业，在理解掌握与落实安全保障投入政策上存在较大差距,其中表现比较普遍的主要问题如下:一是缺乏安全生产法律意识，主体责任不明确。部分县市区、行业企业对国家安全生产法律规定与经济政策认识不清，领会不深，工作缺位，“预防为主”的基本内涵与基础
7、设施投入保障的极端重要性受到忽视，安全生产方针与安全管理脱离。表现在：安全费用与生产费用界定不清、安全费用提取标准不明、使用范围和比例不平衡，安全生产费用提取未按规定时间和比例计提。企业主要负责人将安全生产条件和资金保障责任的优先秩序放在脑后，重生产、轻安全，安全投入无保障。尤其是县乡二级规模小、效益差、经营困难的高危企业，安全投入几近空白。二是缺乏有效的安全投入制度，资金管理无保障。大中型高危企业虽有一定的安全投入，但均未建立规范的“安全生产投入保障制度”和“安全费用财务管理制度”。对安全生产费用的按季事前计提和使用缺乏科学计划、持续稳定的管理机制，安全投入尚处在生产瓶颈拉动，被动随机和无序
8、状态，生产经营财务管理主动性介入不足，生产部门安全技改设施项目全面规划缺失，表现出一条腿走路，安全法规和经济政策还未真正全面地发挥其治理、规范及杠杆的调剂作用。三是地方政府及其监管部门督查不严，执法不力。安全生产是个全面综合性的系统工程，在?式的突击检查活动、形式主义的责任状签订，有经济效益的许可、事故处罚所替代。安全生产资金投入的法律法规和经济政策宣传贯彻不够，督促手段缺乏，采取措施不力，监管不到位，责任不落实，对明显缺乏防护设施冒险作业的违法现象不能及时发现与纠正，执法不严、违法不纠等行政作为怠慢，降低了企业违法成本。四是安全投入缺乏全方位监管和部门联动配合。安全生产需要“综合治理”。现行
9、的体制、机制、环境不支持安全生产相关部门的行政资源整合，形成合力。安监部门和其他负有安全监管职责的部门之间各自为阵，很难相互配合相互借力。安全费用提取和使用管理的相关法律法规出台之后，政策所涉及的各级财政、税务等相关部门没有建立全方位监督管理联动机制，企业安全投入政策的落实与实施，缺乏相关部门的监督与支持。五是安全投入规定未与地方安全配套措施挂钩。安全投入达标与否有待纳入企业安全生产基础管理达标和安全责任目标考核范畴。安全投入违法处罚规定与地方出台的“安全生产黄牌警告”“安全生产说清楚制度”“安全生产一票否决”“生产经营单位安全生产责任管理制度”等政策措施缺乏关联性，安全生产的奖励表彰评优条件
10、未将安全投入情况纳入基本必要条件。总之，安全投入保障规定，在基层未真正得到有效贯彻落实，仍处在经济、行政与法律强制的边缘。二、安全投入保障问题的探讨近几年来，党中央、国务院为了维护和谐稳定发展环境，重典治安，出台一系列法律法规、政策标准，其法律法规之多超过任何历史时期和世界任何国家，安全生产强制性要求的广度和深度前所未有；各级政府从中央到地方，从纲领性文件到“十一五”规划，其保安全、保稳定之高压态势前所未有，但安全生产的总体形势并未从根本上得到扭转。站在一名基层安全监管的实践者和执行者的位置看，安全投入保障建设严重滞后，生产单位安全设施装备严重缺乏，作业场所职业卫生以及劳动防护水平严重低下，生
11、产安全救援保障能力严重脆弱是导致各类事故损失严重的突出原因和阻碍本质安全建设长效机制主要问题。在现阶段各级政府重视推行的各项安全保障措施中，安全投入处于相对次要的位置，安全资金投入政策在实施过程中显得“虚空”不实，由于从上至下没有认真深入研究安全生产的内在规律，冷静客观科学的分析安全生产政策措施的有效性和实效性，面对生产事故的外在表现，一年一个新主题、新热点，将本来就十分有限的人力物力投入到运动式的活动之中，形式上热闹喧哗风生水起，实际上成效甚微，管理部门被层出不穷的矛盾牵着走，进入本末倒置地恶性循环。没有建立持之以恒的常态化基础管理，忽视技术、设施及防护保障本质能力的提升。以安全生产法为基本
12、法律的安全投入相关规定，许多都停留在纸上，盘旋在会议室的半空中，未得到真正有效的贯彻落实。在分析探讨安全生产投入的法制环境和经济政策杠杆引导过程中，笔者认为：安全生产投入保障规定“严不起来，落实不下去”问题，在于两个责任主体的不到位。在企业是一个理念问题，是生命至上还是利益至上的问题；在政府是一个执行力问题，是学习实践科学发展观，坚持实事求是原则维护社会安全稳定问题。在全面实施依法治国，建立法制政府的今天，更真实、严肃、准确地说：不落实安全生产投入保障，在企业是违法，在政府是不作为的问题。美国劳工部每年要对所有的油田服务公司进行20万工时可记录事故率和事故发生情况进行一次统计，哈里伯顿能源服务
13、集团的可记录事故率和事故发生情况一直低于平均值的一半左右。 2003年哈里伯顿中国公司在中国区作业安全记录为：20万工时可记录事故率为零，可记录事故数为零，连续4年获得业主颁发的南海西江作业安全奖。作为国际著名的油田服务公司，哈里伯顿将其企业的安全目标概括为“在零的左面”。其含意为以时间为坐标轴将事故的发生时刻界定为零点,则零的左侧即事故发生之前，零的右侧为事故发生之后，零的左侧为避免事故发生所做出的努力。哈里伯顿公司安全生产中最重要的理念是：我们相信所有的事故都是可以避免的（而不是什么大多数的事故可以避免）。而且努力在零的左侧严格落实各项安全保障措施，审慎排除各种安全隐患，避免一切可能导致事
14、故发生的危害因素，始终保持对危险的高度敏感和恒久的警觉水平。本人在学习解读哈里伯顿安全文化理念时，得到一个启示：作为社会主义市场经济环境下的社会经济单元-生产经营单位，在实现自身最高经济利益的同时，要将道德伦理、法律规定、社会文明三重标准的底线安全理念，置于一切价值目标之首，只有在思想理性深处牢牢树立良好的“安全第一”的理念，才能在实际生产中保证安全投入，不断消除各种安全隐患，避免事故的发生。最近召开的全国安全生产电视电话会上，张德江副总理针对全国安全生产形势依然严峻，高危行业伤亡事故多发的现状时指出：安全事故频发其中一个重要的深层次原因就是企业安全生产基础薄弱，保障体系和机制不健全，部分地方
15、和生产经营单位安全意识不强，安全投入不足，安全设备设施亟须得到更新和补充。面对我国社会主义市场经济发展的特殊历史时期以及全球金融危机给经济发展带来的各种社会矛盾变数，安全生产对社会、经济、政治的稳定和谐具有极其重大意义。如何从根本上扭转安全生产事故频发多发势头，改善安全生产基础薄弱现状，安全生产的内在规律与实践证明：抓安全必须抓基础，抓基础必须抓投入，只有在改善安全条件，切实提高保障能力，安全生产的长治久安才有基础保障。三、健全和落实安全投入保障的几点建议健全和落实安全投入保障机制，必须以科学发展观为指导，把“发展为了人民”的理念落实到安全发展之中，坚持用科学发展观的根本方法和实事求是的基本原
16、则，推动安全生产保障措施的具体落实。可以说，当前我们做好安全生产工作缺的不是工作思路、不是决策部署、不是措施手段，也不是经验和教训，所缺的是贯彻执行的坚定性、行政执法的严肃性、加大力度做好工作的自觉性、为党为人民高度负责的主动性和勤政性。针对安全生产资金投入保障存在认识、职责、机制三不到位的主要问题，笔者提出如下建议：(一)健全完善体制机制与政策措施的配套整合，提高安全投入管理的科学性。第一，安全生产“管理是关键，投入是基础”，安全投入的严重不足涉及人民利益与企业利益矛盾，有“患”不治，视“患”不改，是失职渎职行为，各级政府执法部门要端正法律所赋予的使命、职责的思想认识；第二安全费投入按照高危行业企业安全生产费用财
