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1、加强海上应急救援体系建设不断提升海洋渔业经济安全发展保障能力陈 剑近年来，随着江苏沿海大开发的逐步实施，海洋渔业发展空间不断受到挤压，加之全球海洋气候的恶劣变化，随之而来的海洋渔业安全生产灾害事故也接连不断。2001年到2013年间，南通市共发生较大级别以上滩涂紫菜养殖安全生产6起，死亡63人；渔船翻沉事故5起，死亡（失踪）32人，其他事故 8起，死亡（失踪）61人，这些事故不仅反映出海洋渔业生产安全所面临的严峻形势，更对提高政府预防和处置海上突发公共事件的能力提出了更高的要求，尤其是修改后安全生产法提出的坚持安全发展，人为本、生命至上的理念，对于正确处理重大险情和事故应急救援中“保财产”还是
2、“保人命”问题，具有重大意义。加强海上应急救援体系建设，确保海上人员生命安全，营造安全、和谐的海上渔业生产环境，已经成为各级政府关注民生安全、保障民生安全的重要职责。一、如东海洋渔业安全应急体系建设现状如东是全省海洋渔业大县，拥有88公里海岸线，滩涂近100万亩，所辖海域面积4800平方公里，有紫菜养殖加工企业124家，紫菜一次生产线173条，二次生产线15条；有各类渔船900余艘，滩涂运输拖拉机1400余辆。全县有6个沿海乡镇，10个专业渔业村，一线海洋捕捞与滩涂养殖人员1万余人。滩涂养殖是如东海洋渔业生产安全的重中之重，为应对海上突发情况，2008年，如东县政府投入400余万元，在沿海定点
3、设置4个滩涂应急救援平台，每座应急平台由1艘190马力渔业专业救助船及1艘150马力救助快艇和5名专业救助人员组成，实行24小时应急待命，建立起全省首支渔业海上专业救助队伍（隶属于县渔政监督大队海上搜救中心）。队伍建立以来，共处置接出警254次，救助船舶83艘次，救助人员233人次，挽回直接经济损失近860万元，为全县渔业经济发展和港口开发发挥了巨大的保障和服务作用，救助工作得到各级好评。近年来，如东在应对海洋渔业突发事件尤其是滩涂养殖生产方面主要采取了以下措施：（一）救生浮筏临时避险效果明显。按照滩涂通道每50米设置1个路靶、公共下海通道每500米设置1个路标和救生浮筏，紫菜养殖每200-3
4、00亩、贝类养殖每1000-2000亩设置1只救生浮筏（船），非连片养殖区、事故易发地段应设立警示标志、设置救生浮筏（船）。县财政对新建的滩涂安全救生浮筏每只予以10001500元的补助。全县共设置有238个（养殖救生船19艘）。滩涂救生浮筏为滩涂从业人员遇险提供了良好的避险场所，2010年9月19日下午14时许，丰利镇环堤村村民孙某携妻子许某在滩涂上从事紫菜养殖时因延时作业时遇险，所幸登上用滩企业当天设置的救生浮筏而脱险，像这样的案例不胜枚举。（二）救生衣保障行动初见成效。近年来，我县按照救生设施全覆盖要求，借鉴渔业企业为渔民配备新型保险救生衣的做法，采取县、镇两级补助、渔民自筹措施，在全县
5、推进救生衣保障行动（目标“两个100%”：即从业人员100%配备救生衣，从业人员登临甲板或临水作业100%穿戴救生衣），2014年为全县渔民配备保暖救生衣6185件，工作救生衣3758件，滩涂保险赠送救生衣5351件，尤其是新型保暖救生衣深受渔民喜爱，穿着后也方便海上生产作业。“救生衣保障行动”实施后，从业人员海上意外落水死亡事故明确下降。2014年11月13日凌晨，苏如渔养18855船在省管海域装载四角蛤苗种航行时发生侧翻，两名船员落水，其中穿着保暖救生衣的船员在落水后两小时被成功救起。（三）突发事件救助保障有力。我县根据沿海开发变化，在沿海主要下海通道规划设置下海卡口15座，确保了滩涂作业
6、车辆、人员出海的扎口管理，各下海卡口切实加强出海车辆及人员安全救生设施的检查把关，筑起了渔业安全保障的第一道防线。在建立县组海上渔业专业救助队伍的同时，切实加强镇区、用滩企业应急救助基础力量建设，沿海丰利、长沙等重点镇区和用滩企业拥有多条快艇用于近岸滩涂搜救。2014年5月1日长沙镇东源滩涂公司2人遇险，接到报警后，县海上搜救中心、长沙镇、长沙滨海滩涂公司等多方联动，经过5个小时左右的搜寻，将在鳗鱼苗网具上进行自救的2人成功救起。当然，在海洋渔业突发事件的应对与处置中，离不开从业人员应急自救技能的提升，离不开渔业企业严格而细心的自主管理，离不开沿海镇（区）滩涂稽查、下海卡口的严格监管，更离不开
7、大量的安全保障资金的投入。二、当前海洋渔业安全救助中的存在问题分析近年来的海洋渔业突发事件，主要是渔民对异常性灾害天气缺乏警惕，安全意识淡薄，防范措施落实不到位，渔业安全投入不足，渔港基础设施建设相对滞后，渔业安全监管不到位等原因，以及受船员航海技术、天气海况等因素影响，而更深层次因素是渔业救助缺乏有效、快捷的救援手段和设备设施。由于海上突发事件大多发生在天气海况较为恶劣的情况下，普通救助手段和设备、设施难以开展有效救援。从海上突发性事件应对实践分析，如2007年的“4.15”重大海难事故，尽管各级领导及时赶到事故现场，但由于夜间天黑、海上大风、潮水增水异常、报警不及时、自救措施不当、应急处置
8、体系运行不畅等原因，更因为缺少有效的海上救助设备，无法组织实施有效救援，最终造成重大人员伤亡。同时，当前海上救助还面临以下问题：（一）作业单元信息不明，报警不够及时通畅。目前，渔船配备的通讯设备形式多样，各市县配备的标准不一，少数渔船乱用编号、呼号，不按规范正确开启和使用通讯监控终端设备；海上无线电通讯设备众多、通道拥挤，加上沿海风电场建设较多，空间磁场干扰大，致使渔船应急通讯渠道不畅，渔船动态监控难以准确定位；滩涂运输拖拉机试行的定位手机由于手机功能差、通信部门服务管理不到位，加之通信运行费用高等因素影响，在前几年推出后渔民弃之不用，加上从业人员滩涂作业流动性大，人员无定位设备，至海上人员遇
9、险或落水位置不明确；再加之事件发生初期渔民怀有侥幸心理，报警求助不及时等因素影响，严重影响了应急救援有效实施。（二）救援体系不够完善，整体联动不够有力。尽管目前我县沿海有海事、渔政及专业救助船、镇区等多家救助力量，重大救助中虽偶有联系，但在日常工作中缺少联络沟通，定期会商、定期联合演练组织少，海洋渔业部门主动联系不够，在遇有重大突发事件时相互之间总体协调不足，统一指挥协调体系运行不畅。同时，相对于体系完善的海事应急救援体系而言，由于海洋渔业部门的海上应急救援管理缺少专业性业务知识培训，日常仅满足于简单应对一般性突发事件，在应对程序制定、突发事件处置、善后处理与总结评估方面缺少相应的管理规范和管
10、理经验，也直接导致了应急救援运行质量的下降。三是救援资金投入不足，恶劣海况难以施救。就如东而言，渔业专业救助队伍的日常运行经费受限于政府财政资金投入，省、市两级没有定向补助，应急救援经费保障不足，渔业专业救助人员工资待遇低，难以招聘到合格的渔业专业救助人员，加之日常演练次数和时间严重不足，造成渔业专业救助队伍整体素质下降，甚至因人员离职而造成两艘救助船艇停止运行。同时由于渔业救助船舶马力小、航速慢、抗风等级低、适航能力差等因素影响，无法在恶劣天气海况下开展有效救援。而从近年来海上突发事件分析，由于沿海周边就近缺少飞行救援力量，遇有突发情况，需要从上海基地调动飞机前来救援，同时飞机抗强风、暴雨能
11、力差，特别受航程远、航行时间长等因素制约，直接影响最终的救援效果。由此可见，提升海上突发事件的应对能力已成为各级政府和行业主管部门的当务之急。三、解决海上应急救援的对策建议针对海上突发事件应急救援难题，个人结合日常工作，提出如下建议供大家参考。（一）加强安全宣传教育培训，夯实渔业结对编组生产措施。一是结合“阳光培训工程”的实施为渔业从业人员提供免费培训教育机会，按照不同作业类型与生产季节特点，通过举办形式多样的渔业企业负责人、安全员、渔业船员、滩涂从业人员安全基本技能培训教育，大力提高各层次人员安全责任意识和防范技能，夯实渔业安全基础。二是充分发挥好现有渔船安全管理服务组织、渔业企业的责任主体
12、作用，采取政府奖励补助、考核等措施，建立完善的编组结对生产作业制度，加强动态编组监控和调控，扎实推进编组结对生产制度常态化、规范化，有效落实各作业单元动态编组、动态监控和出海日报告制度，同进同出，相互照应，有效提升互救自救保障能力。三是各沿海镇（区）政府、渔业企业应落实渔业安全管理专职人员，配备配齐海上作业单元动态监控设备设施，督促各作业单位保证动态监控设施正常运行，加强与海上各作业单元的定时联系和动态监管，及时发现问题、及时处置到位。（二）确立资金投入财政保障，不断提升应对处置能力。一是各级政府要根据突发事件应对法、国家自然灾害救助应急预案等规定，组织编制渔业安全生产和防灾减灾工作规划，将渔
13、业安全生产事故预防与应对体系建设纳入规划并有序实施，不断完善预案，化被动型救助管理向事前预警预防的主动型管理转变。二是县政府应将渔业安全生产应急救援专项经费列入地方财政年度预算，省、市财政加强政策扶持并向沿海重点县（市）倾斜，加大应急救援基础设施定向建设投入，结合海域海况特点，引进行动迅速、救援方便快捷的应急救援工具，如高速救助船、两栖飞机等，加强与海事、交通等部门的对接与联动，强化网格化海上救助值守布局，着力提高海上应急救援的速度、能力和效率。三是政府要对救援组织的队伍建设、人员配备、设施装备及经费保障等问题加以明确，以保障应急救援工作的程序化和规范化，保证救助队伍的稳定。（三）加强灾害预警
14、应对，努力减少意外事故发生。一是要善于挖掘并统筹运用社会各方面的救助能力，将海事、渔政、边防、海警、渔业专业救助、渔船渔民自救等有机结合起来，建立统一协调的海上应急救援指挥体系，健全快捷、通畅、高效的安全应急救援网络，全面提升应急救援的指挥能力。二是要加强应急救助人员的教育培训和锻炼，加强海事、渔政、渔业求助队伍的互动，建立正常的联勤会商与联动演练机制，组织开展贴近实战的应急救援演练，相互配合，取长补短，提高预案的可操作性和实用性，实现“拉得出、反应快、救得到”救援目标。三是政府要统筹建立突发事件应对救援救助基金，提倡引导和鼓励开展自救、互救、协救，对积极参加应急救援的行为予以奖励和补偿。同时，各级海洋灾害预警部门要整体联动、加强灾害信息会商与信息分享，统一发布规范、准确的灾害预警预报、应对措施提示，让渔民能够有时间采取正确的避险防范措施。通过落实有组织、有计划、有部署的应对措施，有序有效及时处置各类突发事件，为海洋渔业经济安全、和谐、可持续发展提升安全保障。 以上建议，不当之处敬请批评指正。8
