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1、环保公益诉讼主体资格研究摘要中国经济和科技的高速发展引发了环境污染等一系列问题。不管是公民个人还是任何组织，都有义务去阻止环境污染问题的进一步恶化，来保护环境。当环境遭受破坏时，公民或者组织可以诉诸法律，或者双方协商调解，或向相关单位进行申诉。但是，现实中，当环境侵权案件发生时，由于种种原因，协商或向相关单位申诉是很难行通的，只有寻求法律救济，然而这些问题总是成为法院一桩桩久拖不判的民事诉讼案，造成受害者无地可诉，致使我国环境进一步恶化。造成这种结果的原因众多，其中最主要的是，当环境受到污染时，缺乏有效的法律救济途径。通过有效的法律手段来遏制环境污染和保护生态环境尤为重要，因此在我国建立和完善
2、环境公益诉讼制度己迫在眉睫。然而环境公益诉讼制度的建立要解决的核心问题就是起诉主体资格。按照经济学外部性理论分析我国环境和环境公益诉讼问题是一个很好的思路，本文在分析我国环境公益诉讼的立法和实践内容及相关问题的基础上，从正外部性和负外部性两个理论角度，对环境问题产生的社会经济原因进行探究，认为环境资源利用过程中广泛的负外部性是环境问题产生的经济根源，并进一步探讨了将外部性内部化的途径，得出具有明显正外部性的环境公益诉讼不失为最佳解决方案，最后按照外部性理论基本要求，提出我国环境公益诉讼的制度构想。在我国现有法律制度下，我国对环境公益诉讼主体资格进行实践探索中，以检察机关和环保团体作为环境公益诉
3、讼原告的实践中，取得了良好的社会效果，对遏制环境污染起到一定的作用。解决这一问题必须构建适合我国现有国情的环境公益诉讼主体。首先，在构建我国环境公益诉讼主体时，应应完善现有诉讼法中的关于起诉主体资格的制度；其次，突破“直接利害关系人”的限制，赋予公民、社会团体或其他组织享有环境公益诉讼的主体资格；再次，完善公益诉讼主体资格的程序，扩大案件的受理范围，细化起诉的规则，原告诉讼费用和举证责任的相关规定。关键词：环境公益诉讼；主体资格；直接利害关系人；公共利益1.环境公益诉讼概述1.1环境公益诉讼概述1.1.1公益诉讼公益即公共利益。公与私相对，个人和法律上可以被拟制为人的单位，都可以叫做私，这种人
4、的利益为私益。国家、集体、社会、不特定的多数人应为公，与他们相联系的利益应当属于公益。公益从主体的构成来看，可以分为两大类，一类是集体利益，一类是多个人的利益。前者是一种不可分割的整体利益，是参与到这个整体的人们的共享的利益，是真正意义上的公益。而后者是多个人的利益，分属于多个人中的各个人，在本质上属于私益。公益诉讼从其字面意思来看，就是为了公共利益而进行的诉讼。它起源于罗马法，是相对于私益诉讼而启一的。古罗马五大法学家之一的乌尔比安主张将法划分为公法和私法，他曾指出：“公法是调整罗马帝国的利益，私法调整个人的利益”，因此诉讼分为“公益诉讼”和“私益诉讼”两种。由此看来，集团诉讼并不一定是公益
5、诉讼，集团诉讼常常涉及多个主体的利益，这种利益乃是多个主体的私益。但集团诉讼与公益诉讼并非不存在重合的可能性，当集团诉讼的诉讼标的涉及到社会公共利益时，就成为了一起特殊的公益诉讼。另外，代表人诉讼中争议的实体法律关系所涉及的利益尽管事关多数人，但从性质上分析，仍属于私益诉讼，只是一方或双方当事人人员较多而已。1.1.2环境公益诉讼的概念由于我国环境法学界对环境公益诉讼的研究起步较晚，缺乏系统性，目前还存在诸多空白，对环境公益诉讼也未作出明确的定义，从环境法学的角度对其作出定义的更是鲜见，只有部分学者在论及环境公益诉讼时给出了一些解释。经过近几年的研究探讨，对于何为环境公益诉讼，目前已形成倾向性
6、的看法。吕忠梅认为，环境公益诉讼是指在任何行政机关或者其他公共权力机构、法人或其他组织以及个人的行为有使环境遭受侵害或有侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。邓一峰认为，环境公益诉讼是指公民、社会团体和其他组织针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向人民法院提起诉讼的制度。1.1.3环境公益诉讼的特征环境公益诉讼是出于保护环境和社会公共利益的需要，随着环境权理论的产生逐渐发展起来的，与传统诉讼有着明显的不同，主要存在以下几个方面：（1）环境公益诉讼的
7、诉讼主体范围广泛。目前，环境公益诉讼在很多国家得到了长足的发展，从司法实践中可以看出，环境公益诉讼的诉讼主体不仅包括社会公共利益的传统代表检察院，还包括环境行政职能部门、环保组织以及公民个人；从学者对环境公益诉讼的定义中同样可以看出，学者普遍认同环境公益诉讼的诉讼主体应是与环境公共利益息息相关的“任何人”。因此，环境公益诉讼的原告可以是“直接利害关系人”，也可以是“相关利害关系人”，其范围非常广泛。（2） 环境公益诉讼的诉讼对象种类多样。环境公益诉讼以保护环境公共利益为目的，一切对环境公共利益造成损害的行为主体均为其诉讼对象，包括一般民事主体和国家行政机关。一般民事主体在生产和生活中容易造成环
8、境污染和生态破坏，损害环境公共利益，成为环境公益诉讼的诉讼对象；国家行政机关在行政能力欠缺、行政管理不作为、行政干预不及时、制度建设不健全、其他公权力制约及利益衡量等因素的影响卜，未履行法定职责，对环境公共利益造成损害，也会成为环境公益诉讼的诉讼对象。（3）环境公益诉讼具有鲜明的预防性。我国环境保护法中有一条重要的原则就是“预防为主、防治结合”，在环境公益诉讼中得到了具体的体现。环境公益诉讼的提起和最终的裁决不只是针对已经发生损害事实的行为，还针对根据有关情况判断出环境公共利益有可能受到损害的行为。环境公益诉讼可以要求环境公共利益可能损害行为人采取有效措施防范环境损害后果的发生，避免或减轻损害
9、的出现和扩大，其具有鲜明的预防性。(4)环境公益诉讼目的具有明显的公益性。公益诉讼可以制止某些社会个体滥用权力，保证社会个体成员合法权益的实现，形成良好的社会秩序，从而促进整个社会稳定、迅速地发展。，从前述中可以看出公益诉讼具有明显的公益性，环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，同样具有公益性。因此，环境公益诉讼与传统的环境私益诉讼有着本质的区别，其不是为了某个人或某些人私益的个案救济，而是为了保护整个社会的环境公共利益。(5)环境公益诉讼受益主体范围广泛。从上述关于环境公益诉讼概念的表述中可以明显地看出，环境公益诉讼的原告维护的是国家利益和社会公共利益，其可以是非直接利害关系人，这决定了最终的诉讼
10、结果惠及国家、社会以及广大的人民群众，其受益主体范围具有广泛性。因此，个人提起环境公益诉讼的动力不足，必须在制度层面对原告进行必要的激励机制。例如在古罗马时代的“大法官令”中就规定：公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金归国库，但起诉者可以得到一定的奖金；市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有。(6)环境公益诉讼影响深远。环境公益诉讼提起的前提既可以是违法行为己经造成国家或社会公共利益的损害，也可以是有造成损害的必然趋势或者可能性。因此，违法行为无论是否已经造成国家和社会公共利益的损害，原告主体均可将其起诉至法院，追究其法律责任，从而实现环境公益诉讼对环境保护的积极作用。2
11、.环境公益诉讼制度的构建2.1 国家环境行政机关的主体资格国家在环境保护中的角色是双重的，我国环境保护法的规定，由环保监管部门负责制定环境质量标准和污染物排放标准，建立监督检测机制，制定规范制度，调查和处理环境问题，并可依职权追究违法者的行政责任。但是通过行政手段处理环境违法问题失以及国家为治理环境污染、，仅能对违法者进行处罚，却无法补偿公民个人的损保护生态安全所付出的经济代价，所以，适格的原告。同时，由于身份的特殊性，可以行使职权方便调查取证，应使其成为因此这一诉讼主体应当充分运用自己的优势，在环境公益诉讼中积极发挥自己的作用。并且对于行政机关不履行这一义务的行为，一般公众得对其提起环境行政
12、公益诉讼。环境保护行政机关作为政府的一个职能部门，担负着管理和保护国家环境的职责，其职权包括制定环保规章，执行环保法律，实施环境领域的行政许可等一系列行政措施，因而可以成为环境公共利益的代表。一旦环保行政机关获得环境公益诉讼的起诉权，便可综合运用行政手段和司法手段，实现二者的互补，这不但是环保行政机关自身职责的要求，同时也能提高其公信度。当环保行政机关通过行政手段无法实现对环境的保护时，便可借助于司法手段达到保护公民环境权益的目的。2.2 检察机关的主体资格检察机关从传统的刑事领域延伸到民事和行政领域，代表公共利益提起诉讼，是目前世界上大多数国家和地区的普遍做法，几乎成为一种通例。在英美法系国
13、家中，检察机关中检察总长就有公益诉讼的职权。在美国，法律规定：国会可以授权检察总长主张公共利益提起诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，意味着检察职能的扩展，这是现代法制社会的必由之路。2.2.1检察机关提起环境公益诉讼的前提条件我国现行法律尚未对检察机关提起环境公益诉讼做出明文规定，在以往的实践中虽有检察机关提起环境诉讼的案例，但是都是在经过相关批准之后方才提起的。因此，本文认为检察机关应在充分运用好己有的法律授权，履行好自己分内的职责之后再考虑提起环境公益诉讼。首先，应做好对破坏环境资源犯罪的追诉。虽然法律没有规定检察机关可以追究环境违法行为人的民事责任和行政责任，但
14、是授予了检察机关对环境违法行为人刑事责任的监督和惩罚权。作为检察机关职责之内的事项，环境犯罪案件的处理并没有达到很好的效果，被起诉和追究刑事责任的案件甚至不到10%。设想如果检察机关能加大对环境资源犯罪的打击力度，势必会在一定程度上遏制环境违法行为。其次，重视环境监管方面的失职问题。近些年来发生了多起重大的污染事故并由此衍生初群体性事件，这与行政部门的监管不力或多或少的有些联系。依照刑法授权，检察机关应当追究环境监管失职责任人的刑事责任。对环境监管人员提起诉讼可以更好地推动行政机关履行职责，加强对环境保护的监督管理，将环境污染和生态破坏行为扼杀在萌芽之中。最后，合理运用支持诉讼制度。现有法律虽
15、未明确规定检察机关可以提起公希诉讼，但是民事诉讼法己经明确规定了支持诉讼制度。支持诉讼制度是指检察机关可以支持受害者对破坏环境的违法行为的民事诉讼，并要求其赔偿损失。该制度的合理运用可以对环境违法行为起到一定程度的威慑，从而减少环境违法行为。2.2.2 检察机关提起公益诉讼的理论基础检察机关获得环境公益诉讼的原告资格，需要理论基础支持，美国学者萨克斯教授提出的“环境权的公共信托理论”值得借鉴。为社会公共利益的主体并非是实在的主体，环境公共利益必须要有一个实体上的代表，因此，根据该理论，国家和社会公众作为免受其他主体的侵犯和损害，能够通过法律手段对其加以维护，以防止出现“公共绿地”的情况。在我国
16、，这个代表就是检察机关。检察机关是国家法律监督机关，代表着国家利益和公共利益，保护环境免于破坏是其分内的职责。当今世界各国确定检察机关的性质时，普遍遵循一个共同的理念，即检察机关应当是一个完全建立于公平和正义之上的机关。环境作为公共利益的一部分，在受到非法的破坏时，检察机关有必要站出来维护公共利益。根据公益诉讼国家干预的原则，应当体现出检察机关在环境公益诉讼中的作用。赋予其环境公益诉讼起诉权利可以有效地加强其在公益诉讼中的作用，并在一定程度上加强对环境行政机关的监督效果。2.2.3检察机关提起环境公益诉讼的原因首先，我国目前仍处在由旧制度向新制度的过渡阶段，难免出现危害环境公益的事件，由于立法技术和司法程序的双重缺位，国家利益和社会公共利益常常面临地位很高却得不到保护的尴尬局面，因此确立检察机关环境公益诉讼机制有其现实的必要性和紧迫性。其次，民事诉讼法第108条规定了提起民事诉讼的原告必须是与本案有
