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1、安全生产法修改的亮点解读（下）宽严相济 实效性强安全生产法修改的亮点解读（下）常纪文变化监管方式和监管手段（一）监管方式有转变修改后的安全生产法（以下简称新安法）在安全生产监督管理工作上有以下几个转变：一是规定了安全生产规划的监管制度。安全生产问题与经济和社会发展息息相关，因此，国民经济和社会发展规划应考虑经济和社会发展的各要素，也应考虑安全生产的需求。可喜的是，新安法规定县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产和城乡建设密切相关，因此新安法规定，安全生产规划应当与城乡规划协调。二是在管理体制中，参照安委会的职责，要求国务院和地方各级人民政府建立健全
2、协调机制。如新安法规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”协调机制的新规定，将使支持、督促、解决等职责具有机制基础。三是引入了信用管理的模式。通过安全生产信用管理，那些存在安全生产隐患或者违法行为的企业，将面临降低或丧失商业信誉的危险，甚至减少或者失去进一步发展的机会。如新安法规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告
3、，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。”在建设公民信用和企业信用的社会大背景下，这一手段有利于发挥公民和企业守法的自觉性，使强制守法变为自觉守法。四是在精简审批的基础上优化管理流程和方法。如将矿山企业、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施验收审批改为企业自主组织的验收活动，但要求安全生产监管部门加强对验收活动和验收结果的监督核查。五是发挥地方在监管中的作用。如在国家规定的应当淘汰的工艺、设备之外，省级人民政府可以发布自己的淘汰名录。六是创新性地规定了分类分级监管的体制和年度监督检查计划的机制。如“安全生产监督管理部
4、门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理”。该规定借鉴和推广了基层的分类分级管理和制定执法计划的经验，使执法常态化，可以防止执法懈怠的现象。（二）监管手段出硬招安全生产问题之所以在一些地方很严重，监管部门监管不力是主要原因之一。而造成监管不力的主要原因则在于立法所授予的监管措施缺乏强制手段，且实效性不够。新安法作了以下突破：一是扩大了负有安全生产监管职责的部门的查封或者扣押的权力。即由对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材的查封、扣押，扩展到对违法生产、储存、使用、经营、运输的
5、危险物品的查封、扣押，以及对违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品的作业场所的查封。这对及时解决违法问题、恢复安全生产秩序意义重大。二是为了保证监管的实效性，新安法提出了一些协同监管的具体措施。如对于拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施设备等行政决定的生产经营单位，负有安全生产监管职责的部门有权以书面通知的形式要求有关单位采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，直至决定得到执行。这些措施不仅有利于促进企业安全发展，而且有利于地区经济结构大调整。上述做法，使得新安法的规定具有实效性。（三）参与和监督体现国家共治的要求安全生产需要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，设计安全生产共
6、治的体制、制度和机制。新安法作出如下创新：一是对工会的作用进行了定位和制度化。如“工会依法对安全生产工作进行监督”、“生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见”，细化了工会的权利，有利于从业人员的安全生产权利的细化，具有可行使性。二是突出安全生产的公益性质。规定新闻、出版、广播等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，增强全社会的安全生产意识。以上做法，体现了安全生产法的社会法属性。变化应急救援和事故处理（一）应急救援制度更加规范、科学新安法在应急救援方面有所创新：一是要求一些重点行业的企业，如危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建设施工
7、单位应当建立应急救援组织，配备必要的应急救援器材、设备和物资，并进行经常性的维护、保养，保证正常运转；国家建立统一的安全生产应急救援信息系统，在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍，鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍，配备相应的应急救援装备和物资，提高应急救援的专业化水平；企业的应急救援预案应当与区域的应急救援预案相衔接，并定期组织演练。这些规定，使得应急救援预案相互衔接，使得应急救援物资、设备和力量随时能够发挥作用，并能够得到区域共享，最大限度地减小安全生产事故的影响。二是要求有关监管责任人按照生产安全事故救援预案的要求赶到现场组织事故抢救。为了防止事故现场发生混乱，规定
8、参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥，加强协同联动，根据情况采取警戒、疏散等有效措施，防止事故扩大和次生灾害的发生。值得指出的是，安全生产事故经常引发环境污染事故，为此，新安法规定事故抢救过程中应当采取必要措施，避免或者减少对环境造成的危害。（二）事故调查更加依法规范新安法对事故调查处理的原则作了修改，由“实事求是、尊重科学”改为“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，可见，新安法强调了事故调查处理的严谨性、依法性和实效性。针对事故整改措施提出后是否落实到位不可知的现象，新安法要求“事故发生单位应当及时全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查”，对于不落实
9、的，该法还规定了相应的行政处罚和行政处分措施。为了保证安全生产事故调查处理的公正性，新安法还规定“事故调查报告应当依法及时向社会公布”。变化法律责任和可操作性（一）法律责任更加宽严相济法律的强制性在于其严厉性。新安法加强了法律责任的严厉性：一是加重了对生产经营单位主要负责人的行政处罚。如未履行本法规定的安全生产管理职责致使发生重大、特别重大生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人，予以终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人的资格处罚，突破了修改前最高五年的规定限制；如果事故属于一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故，分别处以年收入百分之三十、百分之四十、百分之六十、百分之八十的罚款；
10、如果发生事故后不立即抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，处以年收入百分之六十至百分之一百的罚款。二是对生产经营单位的行政处罚更加严厉。如对于未如实记录安全生产教育和培训情况的，未如实记录和向从业人员通报事故隐患治理情况的，未加强安全生产应急救援演练的，未建立危险物品安全制度或者未采取措施的，对重大危险源未登记建档的，未建立事故隐患排查治理制度的等，在责令限期改正的同时，可以处以罚款，改变了以往首次发现违法行为只能责令改正、不能罚款的规定，提高了法律的威严性。再如，对一些企业的违法行为，罚款幅度有所提高，如生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资
11、质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足十万元（原规定为五万元）的，单处或者并处的罚款幅度由一万元以上五万元以下改为十万元以上二十万元以下。对于发生事故的，按照事故类别，明确了罚款的幅度，比以往有很大的提高，如发生一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的，分别处以二十万元以上五十万元以下、五十万元以上一百万元以下、一百万元以上五百万元以下、五百万元以上一千万元以下罚款。三是强化了行政处罚的双罚制度，既处罚企业，又处罚企业内的责任人。如第94条规定，逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一
12、万元以上二万元以下的罚款。再如，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上二万元以下罚款。四是加重了中介机构违法行为的处罚。如违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以二万元以上五万
13、元以下的罚款。处罚标准由五千元以上二万元以下变为十万元以上二十万元以下，五千元以上五万元以下变为二万元以上五万元以下。五是对于危害较大的违法行为和一般的违法行为，规定了不同的处罚幅度，宽严相济。如按照第95条的规定，矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，违反安全评价、安全设施设计、安全验收要求的，责令限期改正，逾期未改正的，处以五十万元以上一百万元以下的罚款；按照第96条的规定，对于违反警示标识，保养、监测安全设备，劳动防护用品等要求的，经责令限期改正而不改正的，处以五万元以上十万元以下罚款。六是严格了监管人员的行政责任，如在监督检查中发现重大安全生产隐患，不依法及
14、时处理的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，追究刑事责任。（二）法律规定更具有可操作性新安法增强了可操作性：一是尽量明确行为规范所针对的对象，如明确把涉及人身安全、危险系数较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备也纳入需要特殊管理的设备范围。二是针对所有的行为，规定了相应法律责任，使法律规范的遵守得到相应的法律责任保障。三是规定了一些标准或者授权制定一些标准，使监管具有可操作性，如针对一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故的划分标准，授权国务院制定；为了使事故隐患的分类分级管理具有可操作性，新安法授权国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）8
