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1、第二章 公共事业组织,管理学课程上我们已经学习了,管理学的理论流派 组织概述（正式组织与非正式组织） 组织结构设计（原则、类型、管理幅度） 组织运行（授权） 组织变革与发展 本章的学习要在上学期学习内容的基础上进一步推进深化。用上学期学习的理论和知识来分析公共事业组织。,组织理论的演进过程,科学管理的组织理论 公共行政组织理论 梅奥等人的组织理论 马斯洛等人的组织理论 巴纳德的组织理论 系统组织理论 权变-系统组织理论 群体生态理论 资源依赖理论,古典组织理论,新古典组织理论,行为科学组织理论,现代组织理论丛林,（一）古典组织理论,以泰勒为代表的科学管理学派 法约尔为代表的公共行政管理学派 韦
2、伯提出的官僚模型理论,（二）新古典组织理论,在集权与分权的关系上主张分权 在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化 在组织结构方面,提出了“非正式组织”概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构,（三）行为科学的组织理论,代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈 梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面,还有社会和心理方面,（四）现代组织理论,现代组织理论也称现代系统学派与权变学派，该理论认为,组织是一个开放的具有整体性能的社会技术系统 代表人物是霍曼斯、卡斯特、罗森茨韦克和利克特等,组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次
3、 强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向 超越科层制 组织社会学研究 社会网络理论（结构洞、强弱关系）,（五）组织理论新的发展趋势,阅读书目,1、马克斯韦伯，官僚制，选自公共行政学：概念与案例,中国人民大学出版社，2004.11 2、王名 刘培峰著，民间组织通论，时事出版社，2004.9 3、海尔G 瑞尼著，王孙禺、达飞译，理解和管理公共组织，清华大学出版社，2002.8 4、周雪光著，组织社会学十讲，社会科学文献出版社，2003.12 5、邱泽奇，在工厂化和网络化的背后组织理论的发展与困境，社会学研究，1999.4 6、周雪光，西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评，社
4、会学研究，1999.4 7、刘震云，一地鸡毛、单位、官场,第一节 官僚制争论,起点：韦伯的官僚制理论 布劳：科层制内部的正式和非正式关系 默顿：科层制的功能失调 巴恩斯和斯塔克尔：机械的和有机的系统 戈夫曼：整体性制度 福柯：时空控制 超越科层制？管理、技术与网络组织,一、官僚制,1、官僚制的特征 固定的正式的管辖范围原则 机构等级和多级权力层次原则意味着一个严格规定的上下级制度，金字塔式 现代机构管理建立在书面文件上 机构管理通常是以全面的专业训练为前提的 要求官员充分发挥其能力 机构管理遵循一些一般的稳定的管理原则,2、官员的职位 机关工作是一种职业 官员的职位是由上级任命的、是终生的，有
5、固定薪水，会逐步向上提升,3、官僚组织的技术优势 精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支。在这些方面，官僚制都优于宗教团体性、荣誉性和业余性的行政管理形式 官僚制度化根据客观需要将管理职能专业化。严格的官僚机构按照可计算原则和非人格方式加以执行,4、官僚机器的永久特性 官僚制是一种将团体行动变成合理秩序的社会行动的手段 单个官员无法摆脱套在身上的官僚枷锁 容易操控，运行平稳。不依赖某一个领导,5、官僚制的经济和社会后果 官僚制是一种精确的工具，具有不同利益的掌权者都可以使用 社会的民主化对官僚制而言是有利的，但是民主本身与官僚
6、的规则格格不入。,科层制与民主,科层制和民主的关系是经典社会学的难题，是任何一个科层制研究者都无法回避的问题。一方面，民主的实现需要科层制的管理，另一方面，科层制又会对民主构成威胁。 米歇尔斯在政党（Political Party）一书中写道，“是组织把当选者凌驾于选民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表之上。谁说组织，谁就是在说寡头。” 根据不断扩大的组织规模和不断提高的专业化这两个因素，他提出了“寡头政治的铁律”：组织规模的不断扩大无法使组织成员平等地参与组织活动，专业化水平的不断提高使得只有少数人才有能力去担任这些角色。因此，权力不可避免地要落入少数“精英人物”的手中。而这些
7、想维持自己权力的精英人物的行为往往会违反民主信念。,经有个人遇到了一位神话式的人物，美丽的妙龄女郎赫尔德拉。她诱惑森林中的漫游者来靠近她，然而，当漫游者接近她时，她却转过身去，背对着漫游者悠然而逝。科层制的概念扮演了与赫尔德拉相似的角色：它富有魅力使人消魂，然而，正当研究者以为抓住了它的本来面目时，它又面目全非了。,二、布劳：科层制内部的正式和非正式关系,研究了一个政府机构中的非正式关系 遇到不知如何处理的事情，应和上级讨论，不应和同一层次的同事咨询。但是大多数官员害怕接触自己的上级，会让上级觉得自己能力不足，因此，他们经常互相咨询。 在组织的所有层次都可以发展非正式网络。,“科层制的另一幅面
8、孔”（Bureaucracys Other），,科层制的三个反功能 第一，科层组织中的低效率刚性。 当一个组织过分运用组织的规则和规范时，就会导致科层制无力回应外界发生的变化，从而会导致组织效率的下降。科层制影响了参与者的个性，并使他们为了自身的利益而刻板地遵循规章制度，从而“使手段的工具性变成了最终的价值”。克罗齐耶亦认为，科层制不仅会导致低效率，而且，随着时间的发展，刚性还会不断增强。,第二，保守性。 科层制是组织管理的强有力工具，然而，科层制一旦建立，便倾向于运用其权力维护其地位，而不是促进变迁和革新。科层制的保守性存在于教育组织、商业联盟和政府机构中，也存在于大型商业企业中。塞尔兹尼克
9、早年关于田纳西流域当局与农业区（TVA and the Grass Roots）的研究和李普塞特关于土地社会主义（agrarian Socialism）的研究都证明了这一点。,第三，科层制的规章制度会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等。 科恩（Melvin Cohn）等人的研究表明，组织条件影响了组织成员的个性及其岗位的获得。随着时间的推移，组织条件强化了社会分层：热门岗位需要更多的技能，更容易获得晋升；而事务性岗位不需要技能，很少获得晋升。由此可见，科层制会不仅使社会差别层级化，同时也给组织成员带来了不同的生活机会。,重庆老人每月花80元路费领79元补贴,房管部门发放补贴为什么非要王大爷每
10、月亲自去领？9月18日下午，在万盛区房管所等了4个多小时，记者终于见到所长王世明。 记者：你们之前给王新声安置的是“黑房”吗？ 王世明：那间“灰房”是仓库改建的，确实没有经过审批。 记者：79元在万盛能租到房子吗？ 王世明：现在不能。不过，王新声是认可了的。 记者：然后你们就要求他每个月亲自来领？ 王世明：是的，这是我们集体研究决定的。 记者：你们知道王新声现住哪里吗？ 王世明：知道，在重庆（指重庆主城区）。,记者：从市区到万盛往返车费就需要80多元，而他来一趟却只能领到79元，如果是你，你愿意吗？你们考虑过他的困难吗？ 王世明：是的，但这是我们集体研究的。我们给他补贴是让他在本区住，没喊他到
11、外面去住。 记者：你刚才不是说，79元在万盛租不到房子吗？既然租不到，他去投靠亲戚，不行吗？如果非要他回来，你们能提高补贴，让他租得起房子吗？ 王世明（沉默）： 记者：可不可以人性化一点，让他办张银行卡，每月定期转账？ 王世明：不行，我们集体研究的。 随后，记者找到该房管所上级部门万盛区房管局。该局办公室主任邵俊称，分管领导在开会，不方便介绍采访，也不知什么时候回来。,上海交通大学机动指标使用讨论材料,官僚主义的二十种表现 毛泽东,第一种，高高在上，孤陋寡闻，不了解下情，不调查研究，不抓具体政策，不做政治思想工作，脱离群众，脱离实际，一旦发号施令，必将误国误民。这是脱离领导、脱离群众的官僚主义
12、。 第二种，狂妄自大，骄傲自满；主观片面，粗枝大叶；不抓业务，空谈政治；不听人言，蛮横专断；不顾实际，胡乱指挥。这是强迫命令式的官僚主义。 第三种，从早到晚，忙忙碌碌，一年到头，辛辛苦苦；对事情没有调查，对人员没有考察；发言无准备，工作无计划；既不研究政策，又不依靠群众，盲目单干，不辨方向。这是无头脑的、迷失方向的、事务主义的官僚主义。 第四种，官气熏天，不可向迩；唯我独尊，使人望而生畏；颐指气使，不以平等待人；作风粗暴，动辄破口骂人。这是老爷式的官僚主义。,第五种，不学无术，耻于下问；浮夸谎报，瞒哄中央；弄虚作假，文过饰非；功则归己，过则归人。这是不老实的官僚主义。 第六种，遇事推诿，怕负责
13、任；承担任务，讨价还价；办事拖拉，长期不决；麻木不仁，失掉警惕。这是不负责任的官僚主义。 第七种，遇事敷衍，与人无争；老于世故，巧于应付；上捧下拉，面面俱圆。这是做官混饭吃的官僚主义。 第八种，学政治不成，钻业务不进；语言无味，领导无方；尸位素餐，滥竽充数。这是颟顸无能的官僚主义。,第九种，糊糊涂涂，混混沌沌，人云亦云，得过且过，饱食终日，无所用心；一问三不知，一曝十日寒。这是糊涂无用的官僚主义。 第十种，文件要人代读，边听边睡，不看就批，错了怪人；对事情心中无数，又不愿跟人商量，推来推去，不了了之；对上则支支吾吾，唯唯诺诺，对下则不懂装懂，指手划脚，对同级则貌合神离，同床异梦。这是懒汉式的官
14、僚主义。 第十一种，机构庞杂，人浮于事，重床叠屋，团团转转，人多事乱，不务正业，浪费资财，破坏制度。这是机关式的官僚主义。 第十二种，指示多，不看；报告多，不批；表报多，不用；会议多，不传；来往多，不谈。这是文牍主义和形式主义的官僚主义。,第十三种，图享受，怕艰苦；好伸手，走后门；一人做“官”，全家享福，一人得道，鸡犬升天；请客送礼，置装添私；苦乐不均，内外不一。这是特殊化的官僚主义。 第十四种，“官”越做越大，脾气越来越坏，生活要求越来越高，房子越大越好，装饰越贵越好，供应越多越好；领导干部这样，必定引起周围的人铺张浪费，左右的人上下其手。这是摆官架子的官僚主义。 第十五种，假公济私，移私作
15、公；监守自盗，执法犯法；多吃多占，不退不还。这是自私自利的官僚主义。 第十六种，伸手向党要名誉，要地位，不给还不满意；对工作挑肥拣瘦，对待遇斤斤计较；对同事拉拉扯扯，对群众漠不关心。这是争名夺利的官僚主义。,第十七种，多头领导，互不团结；政出多门，工作散乱；互相排挤，上下隔阂；既不集中，也无民主。这是闹不团结的官僚主义。 第十八种，目无组织，任用私人，结党营私，互相包庇；封建关系，派别利益；个人超越一切，小公损害大公。这是宗派性的官僚主义。 第十九种，革命意志衰退，政治生活蜕化；靠老资格，摆官架子；大吃大喝，好逸恶劳，游山玩水，走马观花；既不用脑，也不动手；不注意国家利益，不关心群众生活。这是
16、蜕化变质的官僚主义。 第二十种，助长歪风邪气，纵容坏人坏事；打击报复，违法乱纪，压制民主，欺凌群众；直至敌我不分，互相勾结，作奸犯科，害党害国。这是走上非常危险道路的官僚主义。,三、默顿：科层制的功能失调,正是科层制的若干内在因素对其自身的平稳运转产生着有害影响，他把这种现象称之为功能失调。 一方面，在科层制组织中，官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训练，并养成了机械地照章办事的习惯，科层制不鼓励根据自己的判断进行决策或寻求创造性解决问题的办法，而要求按照一系列客观标准来处理问题，这种僵化将导致所谓的“科层制仪式主义”。也就是说，可能不顾是否还有更好的更适合的解决问题的办法，仍然不惜一切代价地固守规则。,另一方面，遵守科层制的规则，可能导致程序优先于实现组织目标。过于强调正确的程序，可能失去解决问题的最佳时机，失去对“大局”的把握。在这种情况下，可能产生公众与科层制之间的紧张关系。比如，一位负责处理保险索赔的官员可能会因为缺少某张表格或表格填写不规范，而拒绝赔偿投保人的损失。总的说来，科层制难以应对需要特殊
