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1、1如何正确行使监察建议权陈萍萍监察建议权是监察机关依法履行职责所拥有的一项权限。多年来，监察机关根据检查、调查的结果，通过向有关部门和人员提出监察建议，在保 证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政技能等方面 发挥了重要作用。但在实际工作中，也存在着个别监察机关对监察建议权使用不当、被建 议单位或人员重视不够等问题，影响了监察建议的严肃性、权威性，因而也妨碍了监察机关职能作用的充分发挥。存在的主要问题1.对监察建议的法律效力、重要性认识不到位。有的监察机关认为监察建议不如监察决定，在法律效力上缺乏强制性；有的被建议单位或者人员把监察建议等同工作建议，不认真、不严格执行监察
2、建议，执行中出现了偏差。2.随意扩大监察建议的使用范围。有的监察机关未按照行政监察法第二十三条、第二十四条规定的情形提出监察建议，如建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务，提请公安、 审计、税 务等行政部门予以协助时也使用监察建议；在适用对象上，错误地认为只有监察决定适用于监察对象，而监察建议则适用医生、教师等非监察对象。3.使用监察建议随意性较大、不规范。 1999 年 6 月 7 日， 监察部印发监察部关于实行监察文书格式标准文本的通知，对包括监察建议书在内的 28 种监察文书格式进行规范，但在实际操作中，出 现个别监察机关未采用规定的法2律文书，在形式和内容方面都较随意。如
3、有的将 监察建议与工作建议、工作提醒、整改通知、督办通知等混用；有的不按照规定制作正式法律文书，不以 书面形式送达被建议部门或者人员；有的不告知被监察对象对监察建议有异议的应当如何提出异议、无正当理由不采纳监察建议应当承担的法律责任等。4.确保监察建议落实的措施较乏力。对少数不认真落实监察建议的有关单位或者人员，有的监察机关没有采取有效制约手段，造成监察建议落空。正确行使监察建议权监督者更要自觉接受监督。各级监察机关要严格依照法定权限和程序履行职责，切实做到依法正确行使监察建议权。1.提出监察建议的情形。根据行政监察法第二十三条、第二十四条的有关规定，监察机关根据检查、调查的结果，只有在以下十
4、种情形下可以提出 监察建议。其中，有八、九两种情形的，监察机关也可以依法直接作出监察决定：一是拒不执行法律、法规或者违反法律、法 规以及人民政府的决定、命令、应当予以纠正的。 “拒不执行法律、法规” ，是指拒 绝执 行法律、法 规或者错误执行法律、法规， 经上级机关或者监督机关指出后拒不改正的情形。 “违反法律、法规以及人民政府的决定、命令”，是指因某些原因导致对法律、法规以及人民政府的决定、命令的原则、精神的曲解或者误解，而发生执行上的差 错以及因思想抵触或者渎职导致法律、法规以及人民政府的决定、命令没有得到贯彻落实的情形。二是本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律
5、、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的。主要包括：决定、命令、指示的内容与法律、法规、国家政策相抵触的；决定、命令、指示的发布超越法定职权或者违反法律、法规、规章规定的程序的。如根据 行政许可法的有关规定，监3察机关对违法设定的行政许可，可以向有关机关提出予以纠正或者撤销的监察建议。需要注意的是：此项监察建议只适用于被监察部门，即本级人民政府所属部门和下级人民政府，不适用被监察人员。三是给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的。补救措施包括消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、承认错误、给予赔偿等措施。四是录用、任免、奖惩决定明显不适当， 应当予以 纠正的。主要包括：（一）被
6、录用、任命人员明显不符合所任职务的条件，或者不符合任职回避规定的；（二）超越权限或者违反程序作出录用、任免、奖惩决定的；（三）奖励明显不适当，或者处分畸轻畸重的。五是依照有关法律、法规的规定， 应当给予行政处罚的。 监察机关根据检查、调查结果，发现被监察的部门和人员违反了公安、工商、税务、海关等行政管理、社会管理方面的法律、法规，依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的，有权建议有关机关给予监察部门和人员行政处罚。六是需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、 责令辞职、免职等问责处理的。这项规定是修改后的行政监察法新增加的监察机关可以提出监察建议的情形。监察机关根据中共中央办公厅、国 务
7、院办公厅印发的关于实行党政领导干部问责的暂行规定有关规定，对因检举、控告、 处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，按照权限和程序进行调查后，对需要给予责令公开道歉、停 职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的，向问责决定机关提出监察建议。七是需要完善廉政、勤政制度的。这项规定也是修改后的行政监察法新增加的监察机关可以提出监察建议的情形，是监督检查与制度建设相结合的基本4原则的具体体现。监察机关在开展工作中不仅要对监察对象的行政行为进行监督检查，发现其在工作中的缺点错误或不足， 还要针对存在的问题提出监察建议，帮助被监察部门及时堵塞漏洞，从源头上防止腐
8、败行为的发生。八是违反行政纪律，依法应当给予警告、 记过、记大过、降级、撤职、开除处分的。由于处分直接关系到被处分人在政治、 经济等方面的切身利益，因此，监察机关必须按照国家有关人事管理权限和程序的规定办理。九是违反行政纪律取得的财物，应当没收、追 缴或者责令退赔的。 违反行政纪律取得的财物，是指监察对象通过违纪行为获得的金钱、商品等动产和不动产，以及各种非法所得产生的利润、孳息等。十是其他需要提出监察建议的。2 提出监察建议的要求。一是监察机关提出监察建议必须是在监察机关就某一事项立项或立案进行检查或者调查以后，根据检查、调查结果来提出的。 对没有经立项、立案的监察对象不能提出监察建议。二是
9、监察机关只能向监察对象提出监察建议。根据修改后的行政监察法有关规定，监察机关的监察对象包括四类一是国家行政机关及其公务员；二是国家行政机关任命的其他人员，三是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员；四是国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。需要注意的是，由于修改后的行政监察法将原来以身份划分监察对象的标准变为以从事公务活动来划分，就会出现监察机关有权立案调查但无法处分的人员，如城管协管员，受委托从事公务活动的村民委员会成员等，那么监察机关可通过向城管主管部门、村民委员会提出监察建议的方式给予相关人员处理。对于非监察对象，如党的机关、人大机关、政
10、协机关、民主党派5机关及其公务员等，监察机关只能提出工作建议而不能提出监察建议。三是提出的监察建议必须是针对监察对象职责范围以内的事项，以便具体落实，不能超越监察对象职责范围提监察建议。四是监察机关提出监察建议应当制作监察建议书。监察建议书应当载明：监察机关检查或调查的结果；提出监察建议的依据及监察建议的具体内容；提出监察建议的机关及批准同意的机关；对监察建议提出异议的程序等。五是监察建议必须按要求以书面形式送达有关单位或者人员。 行政监察法第三十六条规定：“ 监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关 单位、人员”。监察决定书和监察建议书的送达，是监察决定和监察建议的法律效力和后果得以实现的一
11、个重要步骤。送达方式包括：由监察机关直接送达，或者留置送达、 邮寄送达，委托其他监察机关、主管部门代为送达。3 监察建议的效力。 行政监察法第二十五条明确规定， “监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳”，这从法律上正式确定了监察建议的地位和效力。因此监察建议一经作出，便同 监察决定一样，具有依法 获得法律保障实施的效力。主要体现在以下三方面：一是确定力。监察建议作出后， 监察机关非依法律不得随意变更和撤销。二是约束力。一方面是对监察机关自身的约束力。监察建议有效成立后 无论是作出监察建议的监察机关，还是批准同意的上级机关，在该监察建议未 被合法撤销或者变更之前，都要受其约
12、束。另一方面是对有关单位和人员的约 束力。监察建议是监察机关代表国家行使监察职权作出的行为，监察对象具有 履行监察建议的义务。三是执行力，监察建议有效成立后， 监察机关具有依法采取一定的手段，使6监察建议得以完全实现的权力。为了确保监察建议的执行， 行政监察法第三十七条规定：“有关 单位和人 员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关”。 这一规定不仅为执行监察建议的有关单位和人员设定了一项义务，同时也为监察机关对监察建议的实施进行监督设定了法定途径。4.无正当理由拒不采纳监察建议应承担的法律责任。根据行政监察法第四十五条的有关规定，被监察的部门和人员无正当理由拒不采纳监察建议的，由主管机关或者监察机关责令改正，对部门给予通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这里的“正当理由 ”，主要有四种：一是依据事实不存在，或者证椐不足的；二是适用法律、法规、 规章错误的；三是提出的程序不合法的；四是涉及事项超出被建议部门或者人员法定职责范围的。出现上述情况时，双方应依照行政监察法第四十三条的规定办理。否则， 监察机关应当追究被建议的部门和人员的法律责任。作者单位中央纪委监察部法规室
