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1、全面规范融资平台运作 更好发挥融资平台作用“融资平台”作为地方政府的融资载体，从上世纪八十年代末诞生以来，为推动城市基础设施建设、加快城市化和工业化发展发挥了不可替代的作用。然而由于制度上的缺陷、管理上的粗放、运作上的不规范，近年来，许多融资平台都出现了负债率过高、偿债基金不足等问题。如何全面规范融资平台运作，更好地发挥融资平台作用，将是我们今后一个时期需要认真解决的重要问题。 一、融资平台对国民经济发展的重要作用 （一）我国融资平台产生和发展历程 融资平台是指由地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现政府的
2、对外融资，并将融资主要投入于市政基础设施建设及社会公用事业等领域。 地方融资平台是改革开放的产物，可追溯到上世纪八十年代末。1988 年，国务院发布关于投资管理体制的近期改革方案，基本建设项目实行“拨改贷”，国家成立六大专业投资公司，各省也相继组建建设投资公司，这是地方融资平台的雏形。 地方融资平台的成长和发展，主要始于 1997 年亚洲金融危机后。当时在国家扩大投资拉动内需的背景下，国家开发银行大力推进开发性金融实践，推动各地加强融资平台的制度建设、信用建设和现金流建设。地方政府在投入市政和公用事业的建设资金中，以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式作为资本金，其余筹资则主要来自于政府融资平台
3、的贷款，并以地方财政未来增收、土地收益和其他经营性收益为还款来源，按照 BT（建设移交）的市场化运作模式，通过对地方政府债务率指标的控制，在地方人大审议通过的政府负债可承受范围内，向融资平台发放贷款用于项目建设。这对应对危机、增加就业、拉动投资和扩大消费发挥了重大作用，有力支持了城市化建设、社会事业发展和铁路、公路、城市轨道交通等重大基础设施建设。同时通过融资平台的投资拉动，大大改善了城市形象，提高了城市的竞争力，加大了招商引资的力度，从而促进了工业发展，带动了政府财政税收的大量增加，对地方经济发展形成了良性循环。这些做法开创了地方财政增收、国家开发银行业务拓展和企业发展的银政企三方合作共赢的
4、局面，符合 2004 年国务院发布的关于投资体制改革的决定的总体要求。 2008 年国际金融危机爆发以来，中央实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方融资平台在“保增长、扩内需、促民生”的艰难战役中发挥了积极的作用，成为有中国特色社会主义市场经济中最为活跃、最引人注目的经济因素之一。其业务发展也一改最初由国家开发银行独家推动的境遇，变成了商业银行积极介入的蓝海领域。 特别是 2009 年以来，根据中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布的关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发200992 号）中“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等
5、融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下统一的新型投融资平台。例如北京市国有资本经营管理中心就是在这样的背景下应运而生，其主要职能包括多渠道募集资金、整合国有资产资源、实现政策性投资以及引导社会资金进入创业投资领域。同时，在政策推动下，各家银行大举进入地方融资平台业务领域，融资平台业务迅猛发展。统计资料显示，我国目前各级地方融资平台已有 3800 多家，管理总资产达 8 万亿元。 （二）融资平台的重要作用 融资平台作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，已成为我国经济建设中最为活跃的融资主体，其在应
6、对金融危机、促进经济社会发展、实现经济目标增长中发挥了积极作用，为加快城乡基础设施建设和基础产业发展，推进特色经济和优势产业、县域和民生领域发展，增强地方财力等领域都做出了重要贡献。 一是加速城市化建设和工业化进程，增强城市竞争力和发展潜力。城市化建设和工业化进程是国家竞争力的综合体现，加强和完善城市基础设施建设，为加速工业化进程提供便利条件，具有重要的现实意义和长远的战略意义。中西部地区城市基础设施相对落后，城市发展的集聚效应相对较弱。以重庆为例，过去在城市基础设施上有大量的欠账。但是近年来城市建设突飞猛进，其中一个重要原因，就是获得了八大投融资平台的支持。从过去一个较长的发展历程来看，地方
7、政府融资平台在城市化和工业化的过程中起了非常重要的作用，不仅改善了投资环境，也提升了城市品位。比如东北地区近年来依靠地方融资平台解决了过去多年没有解决的棚户区改造等难题。 二是支持重大项目建设，确保国家和地方发展战略顺利实施。重大项目具有基础性、战略性、全局性等特点，其顺利实施关乎国计民生、环境资源、公共利益，甚至国家安全。如三峡水利枢纽工程、首都国际机场、上海磁悬浮示范运营线、广州市区交通改造工程等这些关系国计民生的大型建设项目，投资数额巨大，投资期限较长，单纯依靠中央和地方财政收入作为建设资金，一方面无法满足项目的资金需求，另一方面也不能保证项目资金的连续性和项目的按期建成。因此，融资平台
8、作为政府和银行的桥梁，通过融资拉动和引导社会资金的进入，可以充分发挥政府投资主体的政策性和导向性作用，在融资体系中起着重要的资金稳定器的作用，确保政府战略目标的实现。 三是有效缓解中小企业融资瓶颈，帮扶中小企业发展壮大。中小企业融资难是个世界性的难题。在借鉴国外中小企业融资体系建设经验的基础上，我国政府于二十世纪末开始尝试建立信用担保体系、创业投资体系、中小企业板等间接和直接融资体系，对缓解中小企业融资难、推动中小企业发展起到了一定支持作用，但中小企业融资难问题仍远未解决。融资平台的出现无疑增加了中小企业融资途径，其优势在于通过政府组织优势，对中小企业进行前期调研和项目把关，大大减少了银行贷款
9、风险，通过推荐和择优选择，以及融资平台对中小企业的增信，解决了中小企业信用结构难落实的问题，大大降低了中小企业的融资成本，增加了有发展潜力的中小企业获得贷款的几率，进一步推进了中小企业的发展。 四是推动社会事业发展，解决重大民生问题。地方融资平台的大量投资，一方面促进了当地经济的快速发展和壮大，另一方面对解决当地就业、增加居民收入、改善居民生活条件和促进公用事业发展起到了积极作用。特别是在市场缺失的公益性事业领域，受投资回报低、周期长等因素影响，私人和社会资金一般不愿介入。但教育、医疗卫生、科技文化、体育等公益事业的发展是关乎民生的大事，与人们的日常生活息息相关。融资平台依靠地方政府未来财政增
10、收作为长期还款资金来源，这一还款资金的稳定性和可预见性能够较好满足银行贷款的基本要求。因此，融资平台承接银行贷款，能够帮助地方政府及时完成社会事业的建设任务，有效解决民生热点和难点问题。 五是拓宽政府融资渠道，增强地方财力。地方政府的举债和担保行为都受制于相关法律法规限制，虽然担负着推动国有经济结构和布局战略性调整的职责，但其职能定位决定了它不具备市场中资本经营的功能和手段，不能进行微观的具体操作，必须借助市场中具有资本经营功能的“载体”来完成国有经济结构和布局调整的任务。因此，政府融资平台的出现恰好突破了地方政府筹集资金的约束。2009 年青海省财政收入 166 亿元，地方财政收入 88 亿
11、元，财政支出 487 亿元，支出主要依靠中央转移支付。但中央转移支付需要地方配套，在地方财力有限的情况下，融资平台成了地方政府解决投资缺口的重要途径。同时，地方政府通过融资平台将国有资产和各种资源进行整合和集中运作，将不动产转化为可以投资的资金，既盘活了政府资产，又促进了地方投资，也增强了地方财力。 （三）青海省融资平台发展现状 青海省融资平台是国家开发银行与青海省内各级政府共同搭建的、实现各级政府建设资金需求与国家开发银行融资相结合的融资平台，是国家开发银行与青海省各级政府合作的桥梁和纽带。自2003 年国家开发银行与西宁市政府搭建青海省第一个融资平台西宁市城市建设开发总公司以来，目前共与青
12、海省各级政府搭建了 28 个融资平台。其中：省级融资平台 3 个，地市级融资平台 13个，县级融资平台 12 个。截止 2009 年末，青海省各级融资平台实际拥有管理资产达 735 亿元以上，累计承接银行各类贷款资金 375亿元以上，仅国家开发银行一家，就为青海省各级融资平台提供融资资金累计达 227.5 亿元，支持了 356 个贷款项目的建设。 青海省融资平台的搭建，弥补了青海省经济社会发展中许多领域存在的制度和市场缺损，打通了地方经济和社会发展与银行融资的通道，为青海省城镇、交通、园区等基础设施、特色产业和优势产业、民生领域的建设项目提供了融资支持，对缓解地区发展资金压力、解决项目融资难题
13、、维护社会稳定、促进青海经济社会发展发挥了极其重要的作用。 一是全面加快青海省城市化建设步伐。各级融资平台通过与银行的大力合作，通过以“省代县”、“州代县”以及“直对县”等合作模式，实现了银行贷款资金对全省所有县（区）的资金覆盖。截止 2009 年底，各级融资平台承贷城市城镇基础设施建设贷款 70亿元以上，支持了省会西宁市的扩区提位和青海城市化战略的实施。二是加速重大基础设施建设和工业化进程。截止 2009 年末，青海省融资平台共承贷各类重大基础设施贷款 100 亿元以上，重点支持了兰西高速、丹拉国道主干线西宁市西过境高速公路、青藏铁路西格二线工程、农村公路等一大批重大项目的建设；承贷工业园区
14、项目贷款 20 亿元以上，支持了西宁经济技术开发区“一区四园”和柴达木循环经济试验区等工业园区的基础设施建设，加速了全省工业化发展的进程。 三是有力支持了社会事业和民生领域的发展。截止 2009 年末，青海省融资平台共承贷科教文卫、保障住房等社会事业和民生领域各类贷款 40 亿元以上，支持了果洛州“两基攻坚”校舍建设、黄南州热贡艺术及非物质文化遗产保护、乌兰县 2009 年棚户区改造及廉租住房建设、循化县扶持人口较少民族发展等项目的建设；承贷中小企业各类贷款 30 亿元以上，支持中小企业多达 200 家；承贷青年创业小额贷款、拉面经济贷款、农牧民牛羊育肥项目各类贷款 3000多万元，支持了青海
15、省 110 名以上青年创业者省内创业、化隆县近百户农民外出创业以及海北州、黄南州、湟源县、循化县近 350 户农牧民畜牧养殖增收。 “十一五”以来，青海省固定资产投资由 2006 年的 420 亿元增加到 2009 年的 800 亿元，年均增长速度达 24%；全省生产总值由649 亿元增加到 1081 亿元，年均增长速度达 19%。通过融资平台的资金支持，青海省经济社会发展面貌已经焕然一新：城市基础设施逐步完善，重大基础设施拉动力逐年增强，工业化进程加速发展，社会事业和民生领域得到全面改善，政府综合实力逐年快速增长。可以说，没有融资平台，就没有青海省当前工业化和城镇化建设所取得的巨大成就。 二
16、、融资平台存在的问题 （一）全国融资平台 2008 年以来，为战胜金融危机，保证经济企稳回升，在投资拉动作用下，地方政府融资平台的融资规模迅猛扩张。2009 年融资平台负债增加至 5 万亿元以上，增幅超过 100%，其中，银行贷款占融资平台新增负债的 80%以上。同时，地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升，约占新增贷款总量的 40%。融资平台运作的不规范带来的不利因素和新问题逐渐显现，政府财政风险、偿债风险、金融风险增大，引起了中央、财政及监管部门的关注和重视。 总体来看，全国范围内部分融资平台普遍存在的问题和潜在风险主要表现为： 一是资产规模小，地方财政资金实力弱，部分融资平台还存在注册资本出资不实、不到位以及抽逃等问题； 二是缺乏规范的经营管理体制和市场化运行机制，存在法人治理结构不完善、操作程序不规范、经营性资产比例低、项目建设效率不高、自身经营和盈利能力较弱等经营问题，缺乏核心竞争力和可持续发展能力； 三是资产负债水平过高，目前不少融资平台的负债率超过80%，还款压力大，对
