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1、城投公司与土地一级开发 城市投融资部 韩 啸【摘要】土地一级开发的收益往往相当可观，而且能通过与地方政府利益的捆绑，获得多项政策支持，从而大幅降低一级开发的市场风险。因而，在拥有相关政府资源的前提下，进行土地一级开发往往会给城投公司带来较强的盈利能力。【正文】一、土地一级开发概述土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、 “五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。土地一级开发商被视为捧着“ 金饭碗”吃饭，地产行
2、业内甚至有“卖房不如卖地的说法” 。土地一级开发商的盈利模式非常清晰，即通过拆迁、土地平整将“生地”变成“ 熟地”以达到出让标准，待土地通过招拍挂出让后，公司再按照与政府的分成比例获得属于自己的那部分土地出让增值收益。早期的土地一级开发在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责管理和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做，一般是由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施，在这种情况下，开发企业仅仅是作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的 2%。如果是开发企业自行
3、负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的 8%。二.城投公司与土地一级开发城投公司是地方政府的投融资平台，肩负着为政府融资推进城市基础设施建设，高效经营政府授权的资产和到期偿还债务三大任务，城投公司在为加快城市建设步伐发挥了重要作用。作为政府投融资平台，各地城投公司肩负的融资压力巨大，特别是偿债压力越来越大，为了增强城投公司的再融资能力，各地政府都在设法为城投公司注入新的资产，培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性，将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资，是目前各地较普遍的做法。城投公司参与土地一级开发，总的来说可以分为两类
4、，一类是政府将土地储备的职能直接赋予城投公司，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；另一类是由城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。2010 年 9 月中，国土资源部一纸土地一级开发的“退出令”落至各地土地整理储备中心。该文件提出，要对土地市场进行专项整治，并明确了主要任务及时间表在 2011 年 3 月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩；各
5、地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。笔者认为这对城投公司来说是一个很大的机遇。未来一段时期我国城镇化水平将持续提高，在这个背景下，各级政府建设用地的需求将快速增长。地方政府在“退出令”的限制下迫不得已退出土地一级开发，在这样的情况下，本能地会有培植代理人的意向，而城投公司是最好的选择。这是因为一方面政府可以最大限度地影响其具体经营决策行为，另一方面作为股东可分享其经营红利。其实，已经有大量地方城投类公司充当了这一角色，如重庆的“八大投”。三.土地一二级联动开发城市可开发建设土地具有天然的稀缺性，这种情况下，想以低廉的价格大规模拿地、囤地，单独享受土地增值的收益已经越来越难了
6、。在这种情况下，城投公司与地方政府紧密合作，对连片的、大规模的土地进行一级开发、整理，待土地整理成熟后，再通过摘牌挂合法程序，以相对低廉的价格拿地就成为低成本拿地的一个好的办法。具体可以用以下几个模式进行操作：在拿地顺序上做文章。城投公司作为一级开发商，拿自己完成整理的熟地有很多优势，比如在土地出让的顺序上做文章。一般来说，就是最先整理出让位置最佳、具有最大价值的地块。因为整个片区刚开始进行整理，片区整体形象尚未出来，其配套尚无完善、人气尚未开始聚拢，此时出让土地的价值尚未被其他开发商所关注，因此地价也最低，便于一级开发商拿到最低价格、最优价值的土地。而随着一级开发的推进，配套逐渐完善，规划目
7、标逐渐成形，则地价逐渐提升，但最优价值的地块已被一级开发商拿下。收购拟出让地块上的现存企业的股权，累积竞争优势。在一级开发实践中，可以在自己有意向的地块中，有意识地入股一些企业，既有利于拆迁进程，更有利于后期拿地工作。在招拍挂中，当土地已经基本成熟，就可以进行现状出让，这个现状可以是一级开发商所入股的企业尚未搬迁，其他都已经拆迁完毕。那么在出让中，可以要求土地竞得者与企业协商具体拆迁搬迁时间或者费用等，对竞得者形成障碍。在土地拆迁、整理、公建配套中，留下一些尾巴工程。由于一级开发商负责整个片区的土地拆迁、整理、公建配套等工作，可以在相应工作尚未完成、或者正在操作中时，即进入出让程序，此时土地并
8、未完全整理完成，会对其他开发商拿地构成实质障碍。例如已与居民达成拆迁协议，但未开始拆迁；或动迁安置房尚未建成，居民未搬迁；也可以是地块内的一些附着物尚未拆除等状况，或者是部分道路、基础设施、配套设施尚未完成、到位等。由于开发商不能自行处置，必须委托一级开发商来进行操作，因此很多其他的开发商在拿地时就会犹豫。在有意向竞争的地块内外，设置部分可能对该地块项目的顺利开发形成重大制约的公共服务设施、配套设施等。比如在出让的居住用地内部或者附近，要求建设变电站、大型菜市场、垃圾处理场、政府机构、烧煤供热站等，这样可以减少其他开发商拿地决心。而城投公司自己拿地后，则可对规划要求做必要修改。在地块内预先建设
9、规划技术指标条件所要求的辅助设施、配套设施等，在出让条件中要求竞得者与一级开发商协商补偿。例如提前进行河流整治、建设学校或者其他政府要求建设的配套设施等，或其他必须同步建成的设施如水文站、水闸之类的设施。这些设施可由一级开发商预先建设，而地块的竞得者必须与一级开发商协商补偿或者继续建设等。这样就对其他开发商拿地成本形成不确定性。可以在地块出让要求中，要求竞得者就具体规划条件、指标、设计方案等与一级开发商或者相邻项目业主进行协商一致。例如在某一地块的出让条件中要求竞得者的设计方案与一级开发商已拿、已审批的用地项目方案相一致，要求竞得者的项目必须在以前的项目启动后再启动；要求其项目的设计方案必须征
10、询前面项目业主的同意等条件。在实际中，这个策略是非常有效的排除其他开发商参与的模式。例如，上海在出让南汇周浦一综合项目用地时，要求竞得者的道路设计、消防设计方案等必须征询已拿地的大连万达同意，结果当然没有任何开发商参与该用地的挂牌，尽管其出让价格非常优惠。捆绑出让不同用途的土地，使地块变成其他开发商眼中的鸡肋项目。比如捆绑高价值的住宅用地与无法出售盈利的大型公建配套设施等，要求开发商免费建设，将产权无偿移交政府。四.城投公司参与土地一级开发的风险虽然存在明显优势，但城投公司参与土地一级开发同样存在一定风险。当前房地产调控政策短期之内难以松动，一定程度上造成了各地土地价格回落、土地流拍率上升等问题，这对于依赖土地出让的城投类公司来讲，面临着无法顺利回收资金的风险。与此同时，城投公司所从事的一级开发项目，前期投入较大，开发周期较长，并且在开发过程中存在着拆迁补偿成本增加、拆迁周期超出预计时间计划等不确定因素，会导致项目开发成本增加，因而存在一定的不确定性。面对这些不确定因素，城投公司要事先做好充分准备，以防出现资金链断裂等情况。尽管存在着种种风险，但土地一级开发的收益往往相当可观，而且能通过与地方政府利益的捆绑，获得多项政策支持，从而大幅降低一级开发的市场风险。因而，在拥有相关政府资源的前提下，进行土地一级开发往往会给城投公司带来较强的盈利能力。
