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1、长株潭城市群土地利用规划 （20082020 年） 湖 南 省 国 土 资 源 厅 二一年九月 目 录 前前 言言.1 第一章第一章 规划背景规划背景.2 第一节 土地利用面临的形势2 第二节 土地利用现状与成效4 第二章第二章 指导思想与战略目标指导思想与战略目标.8 第一节 指导思想8 第二节 土地利用战略8 第三节 土地利用目标12 第三章第三章 资源节约型土地利用资源节约型土地利用.14 第一节 保护和合理利用农用地14 第二节 节约集约利用建设用地17 第四章第四章 环境友好型土地利用环境友好型土地利用.22 第一节 构建良好的土地生态环境22 第二节 创建环境友好型土地利用模式24
2、 第三节 大力加强土地生态建设25 第五章第五章 土地利用分区土地利用分区.27 第一节 长株潭“3+5”城市群土地利用功能分区27 第二节 长株潭城市群核心区土地用途与政策分区30 第六章第六章 “两型两型”社会建设指引下的土地利用布局社会建设指引下的土地利用布局.36 第一节 耕地与基本农田布局36 第二节 城乡建设用地布局37 第三节 基础设施用地布局38 第四节 生态用地布局39 第七章第七章 土地利用重大工程土地利用重大工程.40 第一节 重大土地综合整治工程40 第二节 重大基础设施建设用地工程41 第三节 重大土地生态建设工程45 第四节 新型城市化建设用地工程46 第五节 五大
3、示范区建设工程47 第八章第八章 规划实施保障措施规划实施保障措施.52 第一节 加强规划对土地利用的统筹52 第二节 健全规划实施的公共管制53 第三节 提升规划实施的技术手段54 第四节 拓宽规划实施的经济渠道55 第五节 夯实规划实施的保障基础56 附表：.57 表1 2007年长株潭城市群土地利用结构 .57 表2 2007年长株潭城市群核心区域土地利用结构 .58 表3 长株潭城市群土地利用目标情况表59 表4 长株潭城市群区域土地利用结构调整规划表 59 表5 长株潭城市群核心区土地利用结构调整规划表 60 1 前前 言言 2007 年 12 月，国务院正式批准长株潭城市群为“全国
4、资源节约型 和环境友好型社会（以下简称“两型”社会）建设综合配套改革试验区” 。这是国家促进东中西互动和中部地区崛起的重大战略布局，是国家 加快推进新型工业化、新型城市化和新农村建设，以及建设“两型”社 会的重大举措。为深入贯彻落实科学发展观，以“四化”即新型工业化、 新型城镇化、农业现代化和信息化为基本途径，促进发展方式转变， 带动“两型”社会建设，积极推进长株潭“3+5”城市群建设，服务于建 设国家级“两型”社会示范区目标，切实落实节约资源和保护环境的要 求，统筹安排各业各类用地，促进土地利用方式的根本转变，实现城 市群空间组织结构新的突破，保障土地资源可持续利用，按照省委、 省政府的统一
5、部署，特编制长株潭城市群土地利用规划（2008 2020 年） （以下简称“本规划”） 。 本规划在长株潭城市群区域规划（2008-2020 年） 基础上，提 出了长株潭城市群土地利用战略，明确了土地利用目标、任务和管理 措施，是城乡建设、土地管理的纲领性文件。 本规划范围以长株潭为中心，1 个半小时通程为半径，包括岳阳、 常德、益阳、娄底、衡阳在内的城市群。土地总面积 969.11 万公顷， 重点规划范围为长株潭城市群核心区，土地总面积 8448.18 平方公里。 规划基期年为 2007 年，规划目标年为 2020 年。 2 第一章第一章 规划背景规划背景 第一节第一节 土地利用面临的形势土
6、地利用面临的形势 随着科学发展观的贯彻落实、长株潭城市群获批准“两型”社会建 设综合配套改革试验区、中部崛起及泛珠三角区域合作等战略的实施， 给长株潭城市群发展带来了重要战略机遇，城市群区域经济社会发展 和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求，长株潭城市群发展 的机遇与挑战并存。 生态文明及生态文明及“两型两型”社会理念提出，城市发展与生态建设矛盾凸显。社会理念提出，城市发展与生态建设矛盾凸显。 基于循环经济理念，建设资源节约型和环境友好型城市，形成符合生 态文明规范的产业模式、消费模式，要求我们必须从新的高度协调长 株潭城市群发展与生态建设关系。针对目前长株潭城市群尤其是核心 区普遍外延
7、扩张的局势，合理利用土地，确定合理的城市增长边界， 保护必要的生态用地，引导城市群精明发展，营造良好的宜居环境， 是科学发展的要求，也是解决城市发展与生态建设矛盾的关键。 经经济济社社会会持持续续快快速速发发展展，建建设设用用地地供供给给压压力力更更加加突突出出。长株潭城市 群正值新型城镇化、新型工业化加速发展阶段，这将进一步带动城镇建 设用地和工业用地需求增长 ；居民生活水平的提高，城乡居民对生活、 生产、出行的空间需求日益增强 ；同时，未来区域建设用地需求与有限 的土地资源矛盾将进一步突出，建设用地供给压力日益 加大，耕地尤其 是基本农田保护形势将更加严峻 。 区域协调发展，城乡土地统筹利
8、用管理体系亟需完善。区域协调发展，城乡土地统筹利用管理体系亟需完善。继续深入 贯彻落实“中部崛起”及泛珠三角区域合作等战略，务必加强长株潭城 市群、武汉城市圈、华南经济圈等区域协调发展。突破现有城乡土地 3 利用二元机制，完善城乡土地统筹利用管理体系，引导生产要素跨区 域合理流动，实现基本公共服务均等化，是推进长株潭城市群核心区 与边缘区协调发展、长株潭城市群与其毗邻地区协调发展的重要途径。 长株潭城市群主体功能区形成，土地开发利用格局亟待优化。长株潭城市群主体功能区形成，土地开发利用格局亟待优化。解 决未来长株潭城市群区域发展资源瓶颈的根本途径在于制定合理的国 土空间开发利用方案，推进形成长
9、株潭城市群主体功能区，这就要求 我们必须将土地资源纳入国土资源总体范畴进行开发利用。合理搭配 区域发展中土地资源与其他自然资源及经济社会资源的比例，其关键 在于适当突破历史沿革的行政区的束缚，建立合理的富有柔性的经济 区，优化土地利用空间格局。 长株潭城市群综合配套改革，土地参与宏观调控力度愈加增强。长株潭城市群综合配套改革，土地参与宏观调控力度愈加增强。 以“城市群+两型社会”为主题，实施长株潭城市群综合配套改革，是 协调稳定、改革与发展关系的具体落实。长株潭城市群综合配套改革 试验区建设，必将促进区域产业结构的全面升级、增长模式的根本性 改变，也必然要求在投资政策、财税政策、土地政策、生态
10、补偿政策 方面进行“先行先试”。由此，未来土地参与宏观调控的力度在长株潭 城市群区域将大力增强，这既是要求也是目的。 节约集约用地势在必行，任重而道远。节约集约用地势在必行，任重而道远。节约集约利用资源是解 决资源瓶颈问题、落实科学发展观、实现可持续发展的有效途径，长 株潭城市群耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展的 时期，建设用地供需矛盾十分突出，问题的关键是节地。切实保护耕 地，大力推行节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符 合“两型”社会要求的土地利用新路子，是关系长远发展的大计，是全 面贯彻落实科学发展的具体要求，是“两型”社会建设中必须长期坚持 4 的一条根本方
11、针。 第二节第二节 土地利用现状与成效 一、土地利用现状 2007 年，长株潭城市群土地总面积 969.11 万公顷。其中，农用 地 765.06 万公顷，占土地总面积 78.94%，建设用地 90.71 万公顷， 占土地总面积 9.36%，未利用地 113.34 万公顷，占土地总面积 11.70%。 农用地中，耕地 221.90 万公顷（其中基本农田 55.08 万公顷） ，园地 24.41 万公顷，林地 425.69 万公顷，牧草地 1.42 万公顷，其他农用地 91.64 万公顷。建设用地中，居民点及工矿用地 72.29 万公顷，交通 用地 5.43 万公顷，水利设施用地 12.99 万
12、公顷（附表 1） 。 专栏一：长株潭城市群核心区土地利用现状 2007 年，核心区土地总面积 8448.18 平方公里，具体范围包括长沙、株洲、湘潭 三个市区以及长沙县的大部分，望城县的全部，浏阳市、宁乡县、株洲县、醴陵市、 湘潭县、湘乡市、韶山市、益阳赫山区、岳阳湘阴县、汨罗市、云溪区、屈原管理区 的部分乡镇。 核心区农用地 63.09 万公顷，占核心区土地总规模 74.68%，建设用地 16.29 万公 顷，占土地总面积 19.29%，未利用地 5.10 万公顷，占土地总面积 6.04%。农用地中， 耕地 28.81 万公顷，占土地总面积 34.10%（其中基本农田 25.35 万公顷）
13、；园地 1.62 万 公顷，占 1.92%；林地 27.0 万公顷，占 31.96%；其他农用地 5.65 公顷，占 6.69%。建 设用地中，城市用地 4.40 万公顷，占 5.21%；建制镇 2.88 万公顷，占 3.42%；农村居 民点 5.79 万公顷，占 6.85%；独立工矿用地 1.24 万公顷，占 1.47%；特殊用地 0.19 万 公顷，占 0.22%；交通运输用地 0.90 万公顷，占 1.07%；水利设施用地 0.89 万公顷， 占 1.05%。 5 二、土地利用特点 由于自然地域分异、产业发展及各市用地政策影响，长株潭城市 群区域土地利用特点鲜明。 建设用地比重不断提高，
14、增长速度较快。建设用地比重不断提高，增长速度较快。长株潭城市群以其较 好的区位优势和经济基础，汇集了以六个国家级开发区为代表的 49 个开发区，工业、交通发达，近年来建设用地不断增大。2007 年建 设用地总规模达 90.71 万公顷，占土地总面积的 9.36%。根据趋势预 测，随着经济社会的发展，建设用地的比重将不断增大，而且建设用 地增长速度越来越快。 土地开发利用效益较低，区域差异明显。土地开发利用效益较低，区域差异明显。由于土地需求急剧扩 张，土地出让速度快，产业同构和分割现象突出，部分工业园区招商 以承接东部低端产业为主，导致土地产出效率差异较大，总体开发利 用效益不高。土地产出水平
15、最好的长沙高新区、株洲高新区和长沙经 开区、隆平高科区仅为 4-8.5 亿元/平方公里，另有五个开发区为 1- 1.85 元亿/平方公里，其它开发区都低于 1 亿/平方公里，土地产出水 平最低的只有 0.04 亿/平方公里。与国内发展比较成熟和高端的工业 园区（北京上地和上海张江工业园区的地均产出已经达到 30-40 亿元/ 平方公里）相比，地均产出相距甚远。 耕地数量不断减少，局部地区重金属污染严重。耕地数量不断减少，局部地区重金属污染严重。随着长株潭经 济社会及城镇化的快速发展，土地需求增长迅速，城镇用地规模不断 扩张；加之近年来各级政府为改善生态环境而开展的有关退耕还林、 退田还湖等生态
16、建设占用一定数量的耕地，使得核心区耕地数量逐年 减少。同时，长株潭三市工业三废排放量大，农用化肥、农药及城市 生活垃圾等造成部分土地污染严重，耕地中重金属含量超标，特别是 湘江株洲段两岸存在着较为严重的镉等重金属污染，局部土地生态环 6 境恶化。 土地后备资源不足，土地开发整理难度大。土地后备资源不足，土地开发整理难度大。目前，长株潭城市 群土地利用率远高于全国全省平均水平，土地后备资源匮乏。未来十 五年，长株潭将迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰，势必进一 步加剧资源、环境压力。耕地和农村居民点整理虽有一定潜力，但是 整理所需资金巨大，而且还受传统生产方式、土地权属关系等因素的 制约，开发整理难度较大。 三、土地利用绩效 长株潭城市群各市土地利用总体规划（19972010 年）批准实 施以来，在促进经济社会发展用地快速增长、妥善处理保障发展和保 护资源的关系、统筹利用核心区城乡土地、落实最严格的土地管理制 度等方面取得了显著成效。 土地节约集约利用水平显著提高，资源节约型
