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1、1关于“费改税”若干问题的研究在近几年的经济生活中，一个令人关注的热点问题是税外收费越来越多，越来越乱，费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。经济理论界对费税改革进行了有益的探讨，现将各种观点综述如下：一、各级政府部门收费现状、成因及危害（一）收费现状据国家有关部门掌握的初步材料统计，到 1997 年 4 月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共 371 项，其中，涉及企业的项目 217 项。在这217 项中，符合法律、法规和国务院批准的共有 91 项，经国务院有关部、委批准的有 126 项，共涉及所属 59 个部门和单位，其中主要收费项目分布是：农业部门 27 项、卫生部门
2、18 项、交通部门 15 项、海关部门 13 项、医药部门 12 项、建设部门 10 项。另据国家有关部门不完全统计，1996 年全国及中央部门行政事业性收费项目有 344 项，地方收费项目各省不一。据了解，最多的省有 470 多项，最少的省也有 50 多项。全国各类基金项目共约计 421 项，除 46 项基金是经过国务院及财政部门批准设立以外，其余 375 项基金均为省级政府越权设立。另据统计，1996 年全国收费、基金总收入金额约为 3621.9 亿元（不包括社会保障基金 1014.7 亿元） ，扣除纳入预算管理的 83 项行政性收费 127.1 亿元，以及拟取消的收费、基金约 120 亿
3、元，相当于当年国内财政收入的 46%左右。全国收费、基金收入构成是：行政事业性收费 1449.7 亿元，政府性基金 2172.2 亿元。此外还据国家有关部门初步统计，到 1995 年底，全国共有基金约 694 项，收入总金额约计 2034 亿元。从基金审批级次上看，国务院及其有关部门批准设立基金 81 项，收入总额约计 1600.75 亿元，占基金总收入的 78.7%.省级人民政府及其有关部门批准设立基金 401 项，收入 404.77 亿元，占基金总收入的 19.9%.省级以下人民政府及其有关部门批准设立基金 212 项，收入 28.48 亿元，占基金总收入的 1.4%.在 1990 年以来
4、设立的 519 项基金中，没有按规定程序批准设立的有 482 项，占基金总收入的 93%.（二）费多税少的成因第一种观点认为，我国预算外和“制度外”收费的膨胀，有其复杂的形成原因。概括地说，主要归纳为如下几个方面：2第一是 80 年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“历史欠账”并启动体制改革和经济现代化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财力的动力和机会；第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的
5、彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；第四是“正税”的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支配的非规范的财力，来寻求其自身福利的最大化；第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变中，公共产品边界模湖漂移，带来公共服务与商业服务边界相应模湖漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。第二种观点认为，改革开放以来，税外收费
6、的大幅度上升和膨胀，有其主客观的多种复杂因素，主要是：1、行政体制改革滞后。我国行政体制改革严重滞后，政府与市场的分工，各级政府的事权划分，部门之间的职责划分，往往不够清晰。在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制转变，又都衍生出一些靠收费来供养的部门，行政事业单位机构和人员，日益膨胀。2、多头财政，财力分割。改革开放初期，国家采取了减税让利放权措施，这适应了当时情况。但其后在执行中，监督体系和制约机制不健全，缺乏必要的约束，放权失之过度，许多部门都拥有自身的财权和财力，这便利了他们自行设立收费、基金项目、作为本身的收入来源，自行开支。众多“小财政部”的存在，使我国成为世界上财政收支最分散的国
7、家。3、地方和部门、单位、本位利益驱动。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们既能凭藉本身的职权收费，用以满足自身的资金需要，又可兴办某些事业，用以显示当权领导者的政绩，并可把其中的很大一部分，转为本地区、部门、单位的个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。第三种观点认为，税费失调有着深刻的政治经济原因：31、对收费的管理缺乏完善的监管法律体系，行政法制监督缺乏力度。由于政府机构急剧膨胀，使财政供养人员数量庞大，受部门利益驱动的影响，各部门收费自然是越收越多，这是诱发收费屡压不下的一大病根。2、行政
8、开支压力大。很多地方政府面对已恶性循环后的“吃饭财政”所造成的压力，在财力不足的情况下，为解“燃眉之急”只得允许部门收费。3、在一些地方领导眼里，国家观念淡薄，只注重部门利益，热衷于收费，而极力反对减少或免除收费。4、行政收费按规定应是财政预算内收入，但由于其项目多、数额小、收支相抵后余额不多，财政管理体制不顺，出现大额收费、小额收税的怪现象。5、我国还没有成为独立的税收司法保卫体系，缺少其他部门的配合，税务部门执法的环境差，无法保证先税后费。第四种观点认为，收费的泛滥与地方政府非理性的支出膨胀紧密相关，许多地方政府追求产值速度，忽视效益结构；追求规模形式，忽视内涵发展；追求地方利益，忽视整体
9、利益；追求眼前效果，忽视长远规划。财政支出不考虑实际承受能力，随意支出大，理性支出小。许多事实说明，地方政府在市政建设上盲目追求高档、漂亮，在缺少财政支持的情况下，靠贷款、靠收费匆忙追求上马建设项目。有的变相掠夺企业资金利息，一方面使企业陷入困境，使原有投资的乘数效应得不到发挥，一方面又不得不为救活企业而增大财政支出。（三）收费的危害及特点1、削弱了国家和财政对经济、社会的宏观调控力量。收费规模的庞大侵蚀了税基，形成“费挤税” ，使税收收入占 GDP 的比重下降。而收费收入大部分成为地方、部门的利益，没有成为政府尤其是中央政府可支配财力，同时，收费规模的庞大肢解了财政，造成政府宏观调控能力下降
10、，形成了我国特有的“弱干强枝”的财力分配格局。2、收费导致了分配主体的混乱，扰乱了分配秩序。一方面，收费大量涌入国民收入分配领域，众多部门便以政府名义插足国民收入分配，造成政出多门、多头分配，部门利益分散了政府利益，资金分散使用，削弱了政府对国民收入分配的主体调节作用。另一方面，收费名义上为政府收入，但实际上收费的流向主要在预算外，大量收费必然形成对政府税收和财政收入的挤占和分割。3、强化部门、地区利益，各自为政，影响资源合理配置。其主要表现：一是各部门、地区都有权收费、有权减、免、缓收，一般多是从本部门、地区利益出发，自立章法，五花八门，而较少考虑全国宏观决策和调控要求，不但未能适当地贯彻国
11、家的鼓励、限制产业政策，而且收费标准千差万别，地区、部门、产业、行业之间，在同等情况下的收费负担高低不一，影响公平竞争，不利于合理配置资源；二是收费归部门、地区自收自用，与自身利益密切关联，这必然强化4部门、地区对所隶属企业的行政保护和干预，资源在不同录属关系的部门、地区间合理流通，必然会遭到有关部门、地区的阻碍，影响资源按照统一大市场原则要求，进行优化重组和调整产业结构。4、加重企业负担，阻碍经济发展。预算外收费恶性膨胀的直接结果是社会财富创造者广大企业和生产经营业户不堪重负，经济发展速度和规模受抑制。一些地区和部门从局部利益出发，以财政经费不足为由盲目收费，其结果是收费越多，财源越枯竭，财
12、政越困难；财政越困难，部门收费越增加，税源更萎缩，财政则愈加困难，如此互为因果，恶性循环。5、限制税收聚财功能，影响税制改革进程。 （1）限制了税收聚财功能的充分发挥。主要表现：一是税收在国民收入中分配份额越来越少。二是以费挤税，致使国家税收无法及时足额的入库。三是收费引起的税收流失主要有：企业和个人将收费、基金负担转化为成本，而国家对成本费用缺乏严格的管理措施，侵蚀了税基；地方政府重费轻税，保费丢税，税源被侵蚀，税收职能被弱化；费挡道，税让路，税“软”费“硬” ，先费后税，妨碍了税收征管工作，破坏了税收的严肃性、统一性和完整性，甚至出现大量欠税、偷税现象。（2）影响税制的深入改革。主要表现在
13、：一是恶化的税收环境。大量的税外收费，加重了企业、广大工商业户和农民的负担，降低了工商企业和农业的经济效益，大大减少了税收来源。二是延缓了税改进程。（3）削弱了纳税人的纳税意识。从纳税人的角度看，造成纳税人税费不分，费负重税负轻的事实为“税负重”的错觉所掩盖，使纳税人产生抵触心理，影响了自行申报纳税的积极性。从税务机关来看，税费混征，更增添税费不分心理，削弱了纳税人的纳税主动性。（4）削弱了税收的调控力度，进而削弱了中央政府对经济的宏观调控力度。许多需要通过税收解决的问题，由于过多收费的介入，使得税收调控力度受到削弱，调控意图遭到扭曲。6、影响了投资环境，特别是影响了外商投资的积极性。作为投资
14、者，首先考虑的是投资收益或投资回报率，因此投资者除了考察投资项目外，更重要的是考察投资的软环境，即税收和各种收费情况等，而依照国家税法征收的各种税收，投资者一般比较放心，特别是对外资企业还制定了许多税收优惠政策，而各种名目繁多的收费，由于无法预测，投资者难以准确测算投资回报率，以至许多企业在实施投资后，由于收费的因素，造成预测收益与实际收益相去甚远而怨声载道。二、实施“费改税”的基本思路和实施步骤基本思路：取消一切不合理收费项目；保留或降低收费标准一部分；改税一部分；进入5市场价格调节一部分。1、取消一切不合理收费。我国最初设立收费项目是八十年代初由中央政府设立的，因此，为实现收费项目的源头控
15、制，今后中央不能再出台新的收费项目，防止上行下效，扩大收费口子。同时，费改税后，要明令禁止各地出台除规费以外的一切形式的收费。一切收费和收税都要纳入财政。税务部门管理。不允许其他非财税部门直接参与财政分配。特别是执法部门的收费，其收费具有很大的强制性，容易滋长各种不合理收费和腐败行为，因此对于这些部门不能有直接参与收费的权限。2、保留或降低收费标准一部分。主要是将事业单位收取的有偿性的工本费、手续费等，实行一部分保留，一部分合并，一部分根据成本情况以不盈利为原则降低标准。3、改税一部分。重点是将行政单位收取的大部分行政性规费和基金改为税收。4、进入市场价格调节一部分。是将事业单位收取的带有经营
16、性质的收费进入市场，按市场规则运行，不论主体是谁，其交换行为通过市场自愿进行，不具有强制性。实施步骤：第一种观点认为，目前的费改税工作，必须在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。第一步：近期目标。所谓近期目标，就是指近两年，最迟不超过 2000 年前的费改税目标。近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）教育税；（3）燃油税。1、将目前的社会保障统筹等收费改为社会保障税。对如何建立社会保障税的具体方法上，主要有两种供选择的思路。第一种思路是：将目前我国主要的三大保障制度（养老、失业、医疗）均单独作为一个独立税种提出来，分别设立养老保障
