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1、李佐军：建设节约型社会的五大对策2008-1-3 鉴于日趋严峻的资源环境形势，中国已将建设资源节约型社会和环境友好型社会作为基本国策，“十一五”规划将节能降耗作为约束性指标予以强调。但从近期的形势来看，建设资源节约型社会和环境友好型社会的难度很大，任务很艰巨。如何建设资源节约型社会和环境友好型社会仍然是一个亟待探讨的重大课题。 提高资源节约意识 资源节约的意识一方面受利益的影响，另一方面受道德的影响。价格高或代价大，则节约意识高，因而提高资源价格或增加资源消耗成本，有利于提高资源节约意识。道德层面的资源节约意识也具有十分重要的意义和非常显著的作用，它会深刻影响人的潜意识，使人在不知不觉中采取资
2、源节约的行为，而且它具有传导性和示范性，会潜移默化地形成一种社会意识。在这方面，日本堪称榜样，日本由于国土狭小、资源短缺，从古代前辈就开始形成了极强的资源节约意识，延续至今，深入到每个国民的思想和行动中。中国国民一直有着“地大物博”的自豪感，资源节约意识相对淡薄，且资源节约意识的培养非短期之功，因此培育和提高资源节约意识的任务尚十分艰巨。 提高资源节约意识应采取以下措施：将节约资源提升到事关中华民族生存和长远发展的高度，将建设资源节约型社会作为长期的基本国策；政府部门要发挥节约资源的表率作用，建立政府机构能耗统计体系和科学的政府绩效评估体系，在各级政府部门开展“做节约表率”活动；通过一系列持续
3、的宣传教育和示范引导活动，培养和提高企业的资源节约意识，在工矿企业职工中开展“我为节约做贡献”活动，在全国质量月开展“降废减损兴质量”活动，提倡“适度消费”；要通过教育和宣传使国民认识到我国虽然“地大物博”，但也“人口众多”，许多重要资源人均占有量远低于世界平均水平，要使国民认识到节约资源是每个人神圣的职责；借鉴美国、韩国、印度、埃及、南非等国的经验，开展“回收利用日”、“绿色空调”、“全国节能日”、“全民节约饮用水”、“国家节水周”等活动。 建立资源节约体制 从长期看，资源节约意识的作用是巨大的；但从短期看，资源节约体制、法律和政策更起作用，其中体制更是起基础性作用。体制最关键的问题是分清采
4、取市场体制还是采取计划体制更利于资源节约。计划体制由于产权不明晰、价格不反映供求关系和稀缺性、软预算约束等原因，实践已证明它不利于资源节约；而市场体制则由于产权明晰、价格反映供求关系和稀缺性、预算约束硬等原因，实践已证明它有利于资源节约。因此，应建立市场体制来推进资源节约。市场体制最核心的问题是价格机制。但中国目前最突出的问题正是资源价格机制不合理，资源价格由政府管制，而且故意定得较低，以致资源价格不能反映资源的稀缺程度和供求状况。土地、水、电、油等重要资源的价格一直由政府实行管制，而且出于维护低物价或低通货膨胀等考虑，一直实行重要资源的低价格政策，严重扭曲了其稀缺程度和供求状况，由此造成了这
5、些重要资源的巨大浪费和过度消费。因此，应加快建立资源节约体制，特别是要加快资源性产品价格的市场化改革进程。 建立资源节约体制要重点采取以下措施：逐步建立能够反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制，充分发挥价格杠杆的作用，有效抑制因价格扭曲而造成的资源浪费；推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式，逐步推进水价改革试点，取消水费计收中的搭车收费；按照峰谷分时、丰枯和季节性制定灵活电价，尽量反映电力供求关系；对高耗能行业中国家淘汰类和限制类项目，继续实行差别电价；尽快建立煤热价格联动机制；改革天然气价格形成机制，理顺天然气与其他产品的比价关系；进一步推进土地的市场化改革进程，运用价格机
6、制调控土地，减少土地浪费，提高土地使用效率。与此同时，要尽快明晰资源的产权，通过产权约束来节约资源。 完善资源节约法规政策 法规和政策的主要作用是规范人与人之间的责权利关系，改变事物的成本收益结构，引导人们的行为。对资源节约来说，要想使行为主体节约资源，就要通过制定法规和政策，增加行为主体节约资源的收益、降低其节约资源的成本，同时增加行为主体浪费资源的代价或成本、降低其浪费资源的收益。如制定奖励节约资源行为的政策，就增加了节约资源的收益；制定惩罚浪费资源行为的政策，就增加了浪费资源的成本。就我国而言，总的来说，出台的节约资源的法规和政策还不够，不能满足形势发展的需要。特别是土地、水、矿产、石油
7、、天然气、电力等重要资源，具有公共产品的外部性特征，消费者多消费资源的收益较高、成本较低，而节约资源的收益不高、成本不低，因而鼓励了这些重要资源的消耗和浪费。因此，必须加快建立健全节约资源的法规和政策。 完善资源节约法规政策可采取以下行动：抓紧制定和完善循环经济促进法、节约能源法、工业节能法和可再生能源法，尽快制定和完善节约用水管理条例、取水许可制度实施办法、关于加强合理用电管理条例、废旧家电回收处理管理条例等；制定和实施新的土地使用标准，建立土地集约利用评价和考核标准；制定和完善轻型商用车燃料消耗量限值标准、重点用能产品能耗限额标准、绿色建筑评价标准、公共建筑节能设计标准等；制定和落实推动政
8、府机构节能的实施意见和节能产品政府采购实施意见；抓紧制定鼓励企业生产、使用节能节水产品的税收政策，实施“绿色税收”，凡有利于资源节约的少收税多补贴，不利于资源节约的就多收税少补贴；制定鼓励企业发展节能省地型建筑、生产和使用低油耗小排量车辆的财税政策，完善企业资源综合利用和废旧物资回收利用的税收优惠政策；建立高耗能、高耗水落后工艺、技术和设备强制淘汰制度；对矿山尾矿中资源品位严重超标的，实施强制回收政策；建立循环经济评价指标体系及相关统计制度；建立资源审计制度，与现行的环境评价制度共同构成社会性管理的新框架；从资源产权关系入手，建立严格的资源使用奖惩制度，通过让当事人承担使用成本来集约合理使用资
9、源；建立资源使用效率的责任追究制度，将其作为新项目的评价依据；实行严格的土地保护制度，修订和完善建设用地定额指标，完善土地使用市场准入制度，开展农村集体建设用地整理试点，研究提出节约集约用地的政策措施。 发展资源节约型产业 资源节约受产业结构、产业布局和国际产业转移的影响。首先，资源节约受产业结构的影响。不同的产业和产品具有不同的资源消耗水平，进而不同的产业结构和产品结构具有不同的资源消耗水平。一般说来，第二产业较第一产业和第三产业资源消耗水平高，第二产业中重工业较轻工业资源消耗水平高，重工业中资源密集型工业（如钢铁等）较技术密集型工业资源消耗水平高。第二产业一直是我国能源和原材料消耗的主体，
10、其消耗的能源始终保持在70%左右，消耗的原材料占更大的比重。其次，资源节约受产业布局影响。产业布局分散会导致资源浪费，如乡镇企业遍地开花、开发区遍地开花、各地区产业没有特色等，就造成了大量土地资源被低效占用、相同产品在不同地区之间来回运输、电力线路低效供给、许多基础设施和公共设施没有规模经济、污染难以集中治理等，这些都会造成资源浪费。再次，资源节约受国际产业转移的影响。国际产业转移加剧国内资源消耗。由于我国总体上处于国际产业链的低端，转移过来的产业大多是来利用我国较廉价的土地、水、矿产、油气、电力等重要资源，然后获取高额利润。事实上，在国际产业转移过程中，许多国外企业达到了避免或转嫁其国内资源
11、消耗、增加我国资源消耗或加重我国资源短缺的效果。与此同时，由于我国工业深加工水平较低，产品技术和知识含量较少，在国际市场上具有一定竞争力的产品往往是资源或劳动密集型产品，因而向国外出口的产品中有很大一部分是资源密集型产品，这也加重了我国的资源消耗。因此，要想建设资源节约型社会，必须优化产业结构和布局，大力发展资源节约型产业。 发展资源节约型产业要采取以下措施：加快出台产业结构调整暂行规定和产业结构调整指导目录，明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目，促进有利于资源节约的产业项目发展，如鼓励发展物质消耗低、附加值高的电子信息、生物医药、新能源、新材料等高新技术产业和现代服务业，淘汰技术水平低、消耗大
12、、污染严重的产业；突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材等重点耗能行业和年耗能万吨标准煤以上企业节能，在重点行业、产业园区和矿产资源综合利用、生物质能综合利用、废旧家电、废旧轮胎、废纸回收利用、绿色再制造等重点领域，开展循环经济试点，鼓励发展一批资源节约型企业，使其发挥示范作用；继续推进国有企业改革，大力发展民营企业，不断壮大资源节约型经济主体；鼓励生产和使用小排量轿车、节能空调、节能路灯、节能建筑和生态住宅等资源节约型产品；按照经济区划而不是行政区划统筹各区域的产业规划，充分发挥各地的比较优势，明确各地的经济功能定位和产业特色，有所为有所不为，避免产业同构，避免盲目投资和低水平
13、重复建设；要统筹规划各地的交通等基础设施，提高基础设施的利用效率，避免不必要的浪费；要继续清理整顿遍地开花的开发区，鼓励重点园区的发展，保护和节约耕地；要改革政府干部的考核制度，将促进资源和要素的自由流动作为考核的重要内容；在参与国际产业分工和协作的过程中，要从我国面临的特殊形势出发，尽快形成有利于资源节约和资源持续利用的国际产业分工；要加快调整高资源消耗产品进出口和关税政策，鼓励国外高资源消耗产品的进口，限制国内高资源消耗产品的出口；除特别产品外，对矿产品及其初级加工品不予出口退税，甚至征收出口关税；对跨国公司利用我国资源（特别是偏离市场均衡价格、由政府定价的低价资源）进行生产经营，征收适当
14、的资源利用税，同时鼓励跨国公司在我国发展低资源消耗的产业和产品。 推广资源节约技术 资源节约技术对资源节约有着重要影响，资源节约技术可以提高资源节约的效率，扩大资源节约的范围。与一般技术有所不同的是，许多资源节约技术的研发和商业化具有外部性，即研发和推广有些资源节约技术的私人收益率低于社会收益率，私人研发和推广的积极性较低，因而这类技术的发展往往相对滞后。这也是资源节约技术专利比重偏低和专利应用推广比率偏低的主要原因。因此，在发展尤其是推广资源节约技术方面，政府负有不可推卸的重要责任。但我国政府直到最近几年才开始对这个问题引起重视，由此造成资源节约技术的发展已远远不能满足当前加快建设节约型社会
15、的需要。也正是由于资源节约技术发展滞后，也对多年来的资源过度消耗起到了负面作用。 加强资源节约型技术的研发和推广应用可采取以下措施：将节约资源的研究开发纳入科教兴国战略，加大国家对资源技术开发资金的投入，开发影响未来资源发展方向的重大技术；在中央预算内投资（含国债项目资金）中继续支持一批资源节约和循环经济重大项目，包括重大技术示范项目、重大资源节约技术开发和产业化项目等；重点支持一批资源节约和综合利用技术开发、技术改造项目，加快成熟技术的推广应用，重点推广节油代油、洁净煤和节电、节水技术；大力研究和开发利用太阳能、地热能、风能、海洋能、核能以及生物能等“绿色能源”的新技术和新工艺；加强资源节约知识产权保护，提高人们研究、开发和推广应用资源节约型技术的积极性；鼓励企业开发资源节约型产品，加快技术改造步伐，淘汰落后工艺、设备和技术；推行空调、冰箱等产品强制性产品能效标识管理，扩大节能产品认证，促进高效节能产品的研发和推广；积极开展节水产品研发，加大节水设备和器具的推广力度，推进高耗水行业节水技术改造、矿井水资源化利用；加快建设“国家资源数据库”，建立“矿产可供给分析系统”、“森林预警系统”、“土地快速评估系统”等信息系统。作者：国务院发展研究中心 李佐军 来源：中国经济时报2008年1月1日责任编辑：李正玉
