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1、重典保卫“舌尖上安全”本刊记者 罗 燕 民生周刊 （2014年第15期）食品安全是生产出来的，也是管出来的。政府的他律和企业的自律要很好地结合起来。在经历了一年多的修订工作之后，7月2日，食品安全法（修订草案）（以下简称修订草案）全文在中国人大网公布，并向社会征集意见。这是食品安全法启动修订以来的第二次公开征求意见。相对于食品安全法（修改草案送审稿）（简称送审稿），修订草案对不少条文进行了改动。整部法律条目由原来的104条增加到134条（送审稿），再增至159条（修订草案）。没有最严只有更严“在这次修订中法律责任得到强化。”中国法学会食品安全法治研究中心副主任王伟国说。送审稿中“法律责任”一章
2、共有22个法律条文，而修订草案中共有31个条文，并分为三节，对“生产经营者的责任”、“地方人民政府和有关部门的责任”和“其他机构和人员的责任”作了详细规定。在“建立最严格的食品安全监管制度”这样的行政要求及民众呼声中，“最严”成为此次修法的主导。对违法行为的处罚额度在送审稿中已经有较大提高，而在修订草案中有些罚额进一步加大了。比如，对非法添加等危害食品安全的行为，货值金额不足1万元的，按原法是处以2000元以上5万元以下罚款，在送审稿中提高为处以5万元以上15万元以下罚款，在修订草案中直接为处15万元罚款。货值金额1万元以上的，原法是处以货值金额5倍以上10倍以下罚款，送审稿、修订草案提高为处
3、以货值金额15倍以上30倍以下罚款。这意味着，今后生产地沟油等行为可能至少被罚15万元。“食品安全是生产出来的，也是管出来的。政府的他律和企业的自律要很好地结合起来。”修法专家组成员、南开大学法学院教授宋华琳说。这次修法明确了食品生产经营者是食品安全第一责任人。食品安全监管由重结果转向重过程，企业的管理在食品安全中起到重要作用。修订草案在食品生产环节，增设了投料、半成品及成品检验等事项的控制要求。在食品流通环节，增加了网络食品交易的相关要求。明确提出了完善食品追溯制度。政府官员与食品检验、认证机构如果失职渎职或弄虚作假也将面临严厉的追责。修订草案增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形，对有瞒
4、报、谎报重大食品安全事故等行为的，直接给予开除处分。“社会共治强调监管结构。这实际上是谁来监管监管者的问题，非常重要。”宋华琳向民生周刊记者强调。但他担心，这次修订，在处罚及问责方面都规定得那么严，将来能不能执行是个问题，“监管部门可能会下不了手。”而北京文薪律师事务所律师燕薪认为，更严厉的处罚以及首负责任制度的提出，可能会增加民众维权的积极性。一直以来，正因为违法成本低，而维权成本高，很少有人因为食品安全问题走上诉讼途径。但他也希望，在民众维权方面，能有更多的支持，让维权更容易。食用农产品管理“老问题”经过简单包装然后销售的西红柿算农产品、食用农产品还是食品？在超市购买蔬菜，吃出问题按哪个法
5、律赔偿？这些问题一直困扰着律师们。在燕薪此前代理过的类似案件中，一般都是优先按照农产品质量安全法办理，只是相对于食品安全法规定的十倍赔偿，农产品质量安全法在赔偿方面并没有明确规定，很难让消费者满意。他希望食品安全法修订之后，在保护消费者权益方面，可以优先适用食品安全法。但在修订草案中，他并没有看到相关内容。“食品安全法与农产品质量安全法的衔接适用一直是个问题。”食品安全法主要起草人、原全国人大常委会法工委行政法室主任李援告诉民生周刊记者，“现在很多人都已经意识到这个问题了，希望这次修法能够解决。”在十二届全国人大常委会第九次会议分组审议修订草案时，洪毅委员提出，现行食品安全法没有把食品安全的源
6、头环节纳入，可能会出现问题。在王伟国看来，目前对食用农产品的界定过于简单，会带来执法和司法中的认定困难，而且还存在一些法律适用的空白。按照修订草案规定，除制定农产品质量安全标准和公布农产品安全信息外，其他情况一律适用农产品质量安全法。“这就意味着，如果针对某一问题，农产品质量安全法没有规定，即使食品安全法有规定，也不能适用。比如食品召回、惩罚性赔偿责任、食品广告的管理与连带责任、集中交易市场开办者的连带责任等制度，在农产品质量安全法均无规定，那么这些制度就无法适用于食用农产品。”王伟国分析。他认为最理想的状态是将食用农产品纳入食品安全法管理，这样才能真正实现从田间到餐桌的全过程监管。但也有专家
7、认为这种方式目前还不现实，要改变还需要更多的顶层设计。“只能说分段管理在所难免，关键在于加强监管协调。”宋华琳说。如何协调将是农业部、食药总局等监管部门要解决的问题，也是这次修法中的难题。王伟国在参与食品安全法的执行情况评估时发现，农业部门的检验数据，抽检评估情况等信息都不能共享，只能到出了问题，倒逼着去寻找源头。只能说分段管理在所难免，关键在于加强监管协调。“由两个部门管不是不可以，关键是两个部门信息要能共享，要有统一的信息平台。”王伟国说。修订草案中新增了“国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果等相关信息。”王伟国认为这是个进步，但
8、还可以更进一步，通报不如即时共享。而一位长期从事食品安全研究的专家认为，农产品质量安全法也应该尽快启动修订，让两部法律在相关条款上更加协调一致。风险交流待加强这次修订草案相对于送审稿最显眼的改动莫过于风险交流部分，第二章标题“食品安全风险监测、评估和交流”去掉了“交流”二字。这也是修订中唯一一处章标题改动。据修法专家组成员、中央财经大学法学院教授高秦伟透露，由于中国食品安全的风险交流还比较弱，所以修法时想放在比较突出的位置。而且近年中国食品安全问题频发，公众信任危机严重，连科学家的话也经常遭到“拍砖”，风险交流显得尤为重要。高秦伟表示会就此提出意见，但改回去的难度比较大。“它只有一个条款，放在
9、章名里感觉分布不太均匀。要再写几条呢，条件也不太成熟，因为现在风险交流框架没有完全形成。”他在5月份曾组织一次关于风险交流的法律要求的研讨会，“关于风险交流的更具体内容，写到部门规章里比较合适，现在需要一份风险交流的指导办法。”在王伟国看来，送审稿中风险交流的具体内容的规定已经远弱于监测和评估，而修订草案对风险交流的规定进一步削弱了：从标题里去掉，将术语解释去掉，只留下一个条款。“至少把建立风险交流制度这句话留下来。这样以后开展相关工作法律依据会更大。这么调整后，减少了一半以上的效力。”在两稿修订说明中，对风险交流处理也不一样。送审稿将加强食品安全风险交流作为完善社会共治第一条。修订草案“实行
10、社会共治”的说明中只包括：规定食品安全有奖举报制度、规范食品安全信息发布、增设食品安全责任保险制度。“这说明对于社会共治，在目前的进程中，立法者没有达成共识。”王伟国认为，经过风险交流，才能形成共识，而共识是共治的基础。高秦伟发现，有些人还是将风险交流理解成单向的政府宣传，而不是一种互动的信息交换和共享，不是通过交换而达到共识。“可能还是需要一个过程。”据他描述，在风险交流中，各个利益相关方，政府、企业、行业协会、消费者等广泛交流。而交流的方式也是多元的，既有单项宣传，也有非正式交流等。“修法是各种力量博弈的过程，也是达成共识的最好的机会。”王伟国说。（实习生刘旻昊对本文亦有贡献。）专家意见姓
11、名：肖平辉职务：联合国开发计划署/中国国际扶贫中心项目官员建议：将“消费者协会”替换为“消费者组织”。理由：虽是两个字的改动，却意义深刻。如果是消费者协会，则将消费者的声音表达仅限于登记注册的半官方组织，一些有行业担当和影响力但不以协会形式存在的消费者组织则被排除在外。姓名：赵鹏职务：中国政法大学副教授建议：第三条增加第二款：“对于是否具有危害存在科学争论的物质，应当优先考虑公众健康，采取预防措施。”理由：草案第三条意图引入发达国家广泛流行的风险预防原则。但是，对这一原则的内涵却并无表述，导致这一原则缺乏实效性。从国外对预防原则的规定来看，都强调对一些是否可能引发危害存在科学争论的物质，例如转基因生物产品，应当出于谨慎考虑，采取预防措施，不得以证据不足为由，放弃干预。姓名：曾文革职务：重庆大学法学院教授建议：加强立法语言完善方面的工作。理由：法律修订草案还存在以下比较明显的问题：一是法律条文表述口语化现象突出；二是部分法律条文冗长，缺乏精炼性；三是部分条文间的逻辑关系欠妥，需要进一步理顺。（根据中国法学会食品安全法治研究中心提供的资料整理。）
