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1、1论农业清洁生产法律制度的完善论文关键词：农业清洁生产法律制度完善论文摘要：农业清洁生产是 2l 世纪农业发展的新模式，吸取了传统农业和现代农业的精华，是实现农业可持续发展的一种有效途径。在梳理我国农业清洁生产法律制度现状的基础上，分析其中存在的问题，进而对我国农业清洁生产法律制度的完善提出具体建议。清洁生产概念从一提出，就已经涉及农业领域，考虑到化学肥料的清洁施用。但从总体上看，农业环境问题没有引起足够的重视与关注，清洁生产的重点还是放在 T 商业领域。事实上，无论对自然环境的破坏还是污染程度，农业都不亚于工业，在某些方面甚至超过了工业。因此，将清洁生产的概念引入农业，推广农业清洁生产实现农
2、业的可持续发展是十分必要和迫切的。1 我国农业清洁生产法律制度的现状2002 年通过的清洁生产促进法 ，使我国清洁生产工作有了法律依据，在这之前，我国在农业法律制度建设上没有直接提到“清洁生产” 也没有专门的农业清洁生产法规农业清洁生产的思想只是分散在一些法律法规中。11 相关法律规定1989 年颁布的环境保护法第 20 条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护推广植物病虫害的综合防治合理使用化肥、农药及植物生长激素。 ”2002 年修订的农业法第八章农业资源与农业环境保护 ，对农业投入品的合理使用、农作物秸秆和畜禽粪便、农业转基因生物的安全管理作了一般性的要求。2003 年 1 月 1
3、 日开始实施的清洁生产促进法第 l1 条规定：“环境保护、农业、建设等有关行政主管部门组织编制有关行业或者地区的清洁生产指南和技术手册，指导实施清洁生产”：第 22 条规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或用于造田。 ”这是我国第一次以法律形式对农业清洁生产作出明确规范。12 相关行政法规及部门规章规定2000 年农业部发布的肥料登记管理办法第 4 条规定，国家鼓励研制、生产和使用安全、高效、经济的肥料产品：第 l3 条规定对不符合国家有关安全、卫生、环
4、保等国家或行业标准要求的肥料产品，登记申请不予受理。2001 年修订的农药管理条例第 27 条对安全使用农药、防止污染农副产品作了规定，同时第 38 条对销售农药残留量超标的农副产品作了禁止性规定。2001 年国家环保总局制定了畜禽养殖污染防治管理办法 ，目的就是防止畜禽养殖过程中对环境造成的污染。2002 年农业部和国家质监总局联合发布的无公害农产品管理办法及 1993 年发布的绿色食品标志管理办法 ，专门对农产品质量建设提出了明确要求。13 相关地方性法规2002 年福建省颁布农业生态环境保护条例 ，该条例对农药、化肥、薄膜合理使用、农作物秸秆、畜禽粪便等农业废弃物的综合利用均有所涉及，还
5、涉及农产品质量建设，农业转基因生物安全的监督管理，防范农业转基因生物对人类和生态环境构成的危险或者潜在风险。此外，该条例第 19 条还规定农村生产、2生活垃圾应当定点堆放。地方各级人民政府应当鼓励利用生物和工程技术对农村生产、生活垃圾进行无害化、减量化和资源化处理。2 我国农业清洁生产法律制度存在的问题通过以上对有关农业清洁生产法律法规的梳理可以看出，近年来我国在农业清洁生产立法上已有一定进展，但还难以真正将清洁生产的要求贯彻到农业生产之中，清洁生产还难以成为农业生产的一项基本制度。2，1 农业清洁生产理念未得到完整体现农业清洁生产的一些要求只在部分农业法律条文中有所体现，不够完整全面，清洁生
6、产的思想理念也未能全面反映到立法当中导致思想认识、工作重点及管理体制上存在不足。首先，农业清洁生产不是单纯的环保措施，而是融环境保护于生产建设之中，兼顾了经济效益和环境效益的生产模式，追求的是经济效益最大化和对人类与环境危害最小化；其次农业清洁生产不是仅仅指清洁的产出，生产无公害农产品、绿色和有机食品，只解决农产品质量安全问题，而且还须解决农业自身产生的污染及资源的浪费，即清洁的投入和清洁的生产过程；最后，实践中对清洁生产的领导力度不够，由于立法方面存在不足， 清洁生产促进法出台至今，全国还没有建立起强有力的包括农业、服务业在内的协调清洁生产的组织管理体系，使清洁生产仍游离于主要经济活动之外。
7、基本没有改变生产建设与环境保护相分离的局面21。22 有关农业清洁生产的法律法规不完善。缺乏可操作性首先，农业清洁生产的要求，在现有立法中仅仅只是附带性的规定，多只根据需要，在立法中增加一些条文。同样的内容在相同或不同位阶的法律规范中多次出现，创新的内容不多，可操作性的措施很少。而且，从整个农业立法内容和政府的工作重点来看清洁的投入、清洁的生产过程还没有引起普遍重视。现在对农产品质量安全建设的重视程度越来越高对生产过程造成的环境污染问题却关注不多。实际上。许多地方尤其是工业不发达地区农产品受污染的罪魁祸首不是工业“三废” 。而恰恰是生产中使用的农用化学品。不重视清洁的投入、清洁的生产过程，很难
8、保证有清洁的产出，生产出优质安全的农产品。其次实行农业清洁生产会导致生产经营者成本增加，只有通过采取措施，将其转化为生产经营者的自觉行动，清洁生产目标才能得以顺利实现。从农业现行立法情况看与清洁生产相关的法律规定原则性较强，主要以引导、鼓励和支持性的法律规范为主要内容，直接行政控制和制裁性规范条文很少。 清洁生产促进法也是一部鼓励性特征极为明显的法律，强制性、处罚性规范的缺失，使得生产经营者很难自觉将清洁生产的技术措施主动应用到生产过程之中。23 缺乏推动农业清洁生产的经济激励机制首先现阶段我国对清洁生产的建设、改造项目的资金保证以法规性的规定、政策性的鼓励和原则性的文件为多清洁生产保证资金来
9、源匮乏、渠道不畅、优惠不明显农业生产经营者自身难以解决。因此，需要政府出台相关资金支持的政策和法规。其次，现行的自然资源、水电、农药、化肥等定价过低在一定程度上抑制了农业生产过程中废物最少化的动力。而且，由于受到现有的经济技术的限制，推行清洁生产可能会增加生产成本、减少农业生产经营者的利润，农业生产经营者的积极性就会降低。其根本原因是缺乏对农业生产经营推行清洁生产的激励机制加之很多农业生产经营者对实施清洁生产的意义缺乏深刻的认识，获取清洁生产信息的渠道不畅缺乏技术力量和管理力量，致使农业清洁生产推行不力。324 缺乏推动农业清洁生产的社会合力机制农业是整个国民经济的基础农业的发展状况直接影响到
10、整个国民经济的发展和社会的稳定。因此，农业清洁生产的实行，离不开政府、社会和公众多层次、全方位的推动。这其中，既有政府部门的法律措施，也有公众的积极参与。然而，由于教育、宣传、环境意识、环保组织等多种因素的影响，限制了从社会角度推进清洁生产的能力建设，多阶层、多行业推动清洁生产的机制在我国尚未形成，主要表现为环境教育培训不足，宣传力度不够，群众环境意识不高，有关环境的社会团体发展不足等。3 完善农业清洁生产法律制度的建议3-1 切实落实农业清洁生产的理念农业清洁生产是指既可满足农业生产需要，又可合理利用资源并保护环境的实用农业生产技术和措施。其实质是在农业生产的全过程中，通过生产和使用对环境友
11、好的“绿色”农用品(如绿色化肥、绿色农药、绿色地膜等)，改善农业生产技术。减少农业污染物的产生，减少农业生产和产品使用、服务过程对环境和人类的风险。311 明晰理念农业清洁生产贯穿两个全过程控制：(1)农业生产的全过程控制，即从整地、播种、育苗、抚育、收获的全过程，采取必要的措施，预防污染的发生；(2)农产品的生命周期全过程控制，即从种子、幼苗、壮苗、果实、农产品的食用与加工各环节采取必要措施，实现污染预防和控制。农业清洁生产包括三方面内容：(1)清洁的投入，指清洁的原料、农用设备和能源的投入，特别是清洁的能源(包括能源的清洁利用、节能技术和能源利用效率)：(2)清洁的产出，主要指清洁的农产品
12、，在食用和加工过程中不致危害人体健康和生态环境；(3)清洁的生产过程。采用清洁的生产程序、技术与管理，尽量少用(或不用)化学农用品，确保农产品具有科学的营养价值及无毒、无害。农业清洁生产追求的两个目标：(1)通过资源的综合利用、短缺资源的代用、二次能源利用、资源的循环利用等节能降耗和节流开源措施，实现农用资源的合理利用，延缓资源的枯竭，实现农业可持续发展；(2)减少农业污染的产生、迁移、转化与排放，提高农产品在生产过程和消费过程中与环境的相容程度，降低整个农业生产活动给人类和环境带来的风险。312 落实理念首先要丰富和提升农业清洁生产这种创新性思想，从整体预防的环境战略高度，将农业清洁生产纳入
13、国民经济计划之中，从源头推动农业清洁生产。其次，应将立法作为推行农业清洁生产的基础和重要手段将农业清洁生产的理念切实落实到农业立法当中使我国农业法律体系同时也是一套反映清洁生产的法律体系，使农业清洁生产的实施真正纳入法制轨道。再者，要把清洁生产作为提高农业整体形象、增强农产品竞争力的重要措施来对待从而把污染预防及治理贯穿于农业生产全过程嘲32 完善农业清洁生产法律法规首先，根据清洁生产促进法 ，着手制定农业清洁生产的专项法律法规。必须尽快完善以农业清洁生产为核心的相关的产业鼓励政策、风险分担政策、财政扶持政策、金融扶持政策、税收优惠政策等，将政策法规作为推行农业清洁生产的基础和重要手段，并尽快
14、建立相关清洁生产标准和评价指标体系，为农业清浩生产的快速发展提供政策指导和技术支撑此外，各级政府和相关行政主管部门还应从农业生产的特点出发根据各自的职责，严格按照清洁生产促进法等法律法规的要求和规定，积极主动地开展清洁生产推行计划和促进工作。通过各4项政策法规和标准体系的完善为清洁生产在农业生产领域的更好应用提供一个良好的政策环境其次，应由国务院组织制定并颁布有关管理条例和实施细则，由国务院有关部门为加强清洁生产工作颁布有关实施办法和管理规定以此增强农业清洁生产法律法规的可操作性。清洁生产立法对农业生产经营者要求分为一般性要求、自愿性规定和强制性要求等 3 种类型。一般性要求是指导性的不附带法
15、律责任，要求农业生产经营者优先考虑采用清洁生产措施主动采用与国际接轨的生产标准和产品质量标准。自愿性的规定主要是鼓励农业生产经营者自愿采取行动实施清洁生产强制性的要求规定农业生产经营者必须履行的义务，包括不得使刚对环境有害的高毒、高残留投入品，不得生产加对人畜有危害的农产品，不得焚烧农作物秸秆，必须及时对养殖场畜禽粪便进行无害化处理生产农产品的产地环境必须符合卫生标准等33 建立农业清洁生产经济激励机制推行和实施农业清洁生产需要投入大量资金，为有效促进其推行和实施，应当给予多方面的鼓励。首先。建立清沽生产专项资金。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及社会捐赠，用于对实施清洁生产的农业生产经营
16、者，采用先进工艺生产、销售无毒、无害农业生产资料的工商企业采取奖励、补助或税收优惠等鼓励支持措施；对进行农业清洁生产科学研究、技术引进、技术示范与推广、技术培训等的单位，采取项目、资金资助。其次，实施财政补贴与政府采购。推行农业清沽生产不能仅仅依靠市场，政府在财政等方面采取相应的限制与鼓励措施也是非常必要的。由于受到现有的环境无害化技术的限制。推行清洁生产可能会增加生产成本、减少农业生产经营者的利润，因此很多生产经营者不愿意投资。出于总的社会环境效益的考虑，国家应该采用财政补贴等手段实现这些产业的正常运转或者要求某些部门进行政府采购，以解农业生产经营者后顾之忧。34 提高认识。扩大宣传全面开展农业清洁生产工作，最为重要和紧迫的任务就是提高社会各界对农业清洁生产的认识和理解，利用各种宣传_I=具，采取多种方式、多层次、多渠道宣传途径，集中培训与分散宣传贯彻相结合，发放通俗易懂、图文并茂的宣传资料充分
