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1、节约型政府建设视角下的行政成本问题摘要：政府行政成本是维持党政机关正常运转、促进社会发展、维护国家安全的基本保证。它最终由人民买单。然而,因为政府远离价格市场,所以政府是最大的机构消费者和浪费者。1近年来，随着经济和社会事业的发展，机关行政运作成本不断攀升，已成为经济发展中一道难题。构建节约型政府的最大障碍就是行政成本居高不下。所以提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各国政府极其重视的问题和追求的目标。对我国来说，降低行政成本，使有限的财政资源更好的提供公共服务，是建立节约型政府、减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风、巩固党的执政地位的迫切需要。因此，要有效控制行政成本,建设节约型政府,
2、 必须多管齐下, 综合治理。本文主要针对地方政府行政成本居高不下问题，提出相应思路与对策，以促进节约型政府建设，提高政府在管理过程中的经济理性。关键词：节约型政府 行政成本 决策 寻租行政成本不断上升是世界各国行政发展的普遍趋势,也是世界各国公共管理必须面对的一个共性话题,有效控制行政成本是政府改革的必然选择目标。建设节约型政府是建设节约型社会的题中应有之意，节约应该先从政府做起。政府在节约型社会建设中有着强烈的表率带动作用。然而, 在打造节约型政府过程中遇到的最大障碍就是行政成本居高不下的问题。我国是高行政成本国家，控制行政成本形势紧迫。一、行政成本增长的理论分析 现代社会组织包括政府组织、
3、私人组织和非政府组织。作为行使行政管理职 能的政府具有两种功能:一是规范团体行为；二是规范其他社会公众行为并保障给行为者们提供通过这种规范所开创的机会。上述三种组织只有政府才能组织与管理庞大的社会体系,同时政府具备了组织管理社会的功能,其他任何组织没有也不 可能组织与管理整个国家与社会,政府成了天然的国家与社会的管理者。而政府 管理家与社会的这种职能造成 行政成本存在的客观基础。只有当社会或公众支付 了相应的成本委托一个权威组织政府管理之后,才使混乱的、盲目的社会变成 为有秩序的、有计划发展的社会。这种有计划的与有秩序社会的产生和维护是需要费用的,我们将这种费用叫做行政成本。行政成本的客观存在
4、是政府统治社会的前提,但是行政成本并非都是合理的。当行政成本超出了政府管理社会所带来的效应时,可以认定为行政成本过大。由于政府管理本身是纯粹公共产品的体现,当出现管理成本过高的现象时,公众总是持“搭便车”态度,这就为政府行政的高成本 以客观存在的机会。现代社会之所以出现了行政成本不断膨胀的现象，是因行政成本虽然由政府制造，但最终却由社会公众承担。我们把这种现象称为行政成本 的转嫁。既然行政成本最终由社会承担,就政府本身而言,所支付的成本越大,工作环境也就越宽松,反之,当行政活动的支付越小时,工作环境越艰苦。从经济人假 设来说,行政人员也存在着通过各种渠道寻租的想法与可能,既然行政成本由社 会承
5、担,高成本行政不会给政府本身有多大的经济负担,即使财政拮据也无关要 紧,因为政府还有许多权力弥补财政赤字。从公众的角度来分析,“公 地悲剧”现象在这里表现得淋漓尽致,行政成本的不断膨胀虽然足以令大家怨声载道,但是 几乎没有任何人去与政府论理,而且越是对社会影响大、影响时间长的行政成本越 少有人问及。这样,政府行政制造成本,政府又是控制行政成本的主体,同时,行政成本又转嫁给公众,行政成本膨胀的环境大大宽松了。22、 我国高行政成本的表现和危害作为各级人民政府本应在资源节约中做表率，然而现实中却不尽然。由于公务消费花的是公款，“不花白不花，白花谁不花”的观念经常作崇，所以，一些地方的政府官员出手特
6、别大方，奢侈浪费歪风越刮越大。据中国青年报社会调查中心与腾讯网新闻中心联合调查显示，在17836名受访者中，98.13 %的人认为行政成本浪费现象非常普遍。受访的公众普遍认为行政成本浪费现象最严重的三大表现是“公款吃喝”（95.18 %）、“公务用车”（86.12 %）和“公费旅游、出国”（86.10 %）。“文山会海”、“餐桌浪费”、“车轮腐败”、公款旅游等在大规模地侵吞有限的财政资金。据媒体报道，我国官员每年公款吃喝、公车消费、公费出国3项消费总额接近一万亿元。近几年，关于会议浪费、公务接待浪费、豪华办公楼等事件的媒体报道很多，“26个老百姓养一个官员”、“公款吃喝一年吃掉一个三峡工程”等
7、说法，在某种程度上反映了我国行政成本过高的现状。值得注意的是，最近几年政府行政成本表现出隐蔽性和转嫁性特征。3居高不下的行政成本，不仅耗费了大量公共财政资金，浪费了社会稀缺资源，加大了财政负担，挤占了科教文卫和社会保障等公共服务资金，而且损害了人民群众的根本利益，损害了干群关系，腐蚀了干部作风，影响了政府形象，败坏了社会风气，成为建设节约高效、廉洁型政府的瓶颈。同时，地方政府这些行为，还破坏了勤俭节约的良好风俗，背离了艰苦奋斗的传统美德，引发群众的强烈不满，成为诱发腐败、引发社会群体性事件的重要因素。通过控制行政成本，推进节约型政府的建设，是民生优先、社会和谐的客观需要。三、我国政府行政成本居
8、高不下的原因分析（1） 行政成本意识淡薄在市场经济活动中，任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本与效率努力降低成本以最小的耗费获得最大的收益。但政府组织具有两大特点: 一是政府提供公共服务的过程具有天然的垄断性质, 没有外部竞争的压力, 具有排他性和强制性。二是政府组织属于非营利性组织, 政府组织运作的经费来自财政拨款。这两个特点决定了政府工作投入和产出脱节, 客观上缺乏降低成本的内在动力。而在政府的实际行政活动中往往更注重任务的完成及其效果 在各种政绩考核和舆论导向上也是偏重于强调行政部门提高办事效率和办事质量。甚至为了经济发展、形象工程而不计成本。而忽略完成任务所需的投入重视算“政治帐”，
9、不重视算“经济帐”。因此，成本意识的匮乏是政府行政工作高成本、低效率的重要原因。(2) 行政决策失误造成浪费行政决策是行政管理工作的中心环节，是所有行政活动的前提，决定其他行政活动的方向。但目前，我国政府的决策机制并不完善，政府信息尚未公开，民众很难参与到政府决策中来。在一些重大问题的决策上，某些地方领导头脑发热，没经过科学的、合理的论证分析，就将决策付诸施实；有的领导人不懂经济，为了政绩，只是凭自己的经验与好恶拍板而肆意决策，府闭门造车，没有征求群众意见，就让一些部门列出所谓“民生项目”、“十件事实”等，结果是政府干了不该干或者对群众无益的事情，把“好项目”做成损害百姓利益的“败家子项目”，
10、导致“费力不讨好、花钱不得效”。行政决策的失误直接导致行政成本增加给财政带来巨大浪费。（3） 现行的财务预算制度存在一些弊端完整、科学、系统的财政预算管理制度是有效控制行政成本的重要体制机制保障。规范财务预算制度的目的是为了节约行政成本，但如果设计不当，一些体制反倒成为无端耗费行政成本的缺口。在我国，不是编制服从预算，而是预算服从编制。预算是一种软约束，编制的使用是无偿的，财政预算机械地、被动地为编制服务。”4这样一来，行政成本偏高不但得不到控制，反而成为提高下年度预算拨款的理由，成为无端耗费行政成本的缺口，使得行政成本更具有膨胀的趋势。再从资金的来源看，当前我国的政府部门除了财政预算拨款外，
11、还有其它非预算等方面的来源，各地各级政府都有自己的“小金库”。预算外资金游离于预算管理之外，收支缺乏约束和有效监督，形成了独立于政府整体利益之外的经济利益，从而使掌握预算外资金的部门门在使用上产生随意性和隐蔽性，导致公务消费中更多的浪费行为。“小金库”现象，隐性加大了政府行政成本和某些官员腐败的可能性。5（4） 行政职能寻租活动, 成本倍增政府行政成本昂贵, 除由上述几个方面构成外, 寻租活动也是增加政府行政成本的原因之一。所谓寻租是以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。按照现代制度经济学的观点, 行使公共权力的公务员也是在既定的约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。在资源稀缺的时代,
12、 政府官员拥有分配资源的巨大决定权就拥有重要的获利途径。他们会以手中掌握的行政权力作为筹码, 向企业或个人出租权力, 获取高额回扣。寻租的突出表现之一就是在政府订货中寻租。在政府订货中, 通过采购权吃好处费使本应便宜的物品成为高价物品,或者物品购买回来后, 质量上不合格, 无形中提高了行政成本。寻租的突出表现之二就是城市基础设施 经营中的权力寻租。寻租者在争取投资项目时可以 尽可能满足政府官员的利益要求, 寻租成功以后,必 定会利用该项目的投资来最大限度地获取自身利益 。现实生活中媒体频频报道的豆腐渣工程大多是因此而产生的。6除上述因素外，导致行政成本居高不下的原因还有政府层级过多、公务员政绩
13、标准考核的制度缺陷和政府与利益集团的关系。四、如何控制政府行政成本我国政府在行政成本的管理和控制过程中, 应根据我国的国情并借鉴国外政府加强行政成本管理的成功经验, 必须重视和做好以下几项工作:（一）强化行政成本意识, 树立科学的成本效率观。我国行政成本居高不下的一个重要原因是政府部门及其官员缺乏公共财政观念, 缺乏行政成本效率意识。目前中国行政体制改革的关键不再是精简哪一个机构哪一些人，而是将成本概念引入行政管理和改革中。人类改造自然和社会有一个基本准则,就是以最小的劳动消耗换取最大的经济效益,行政效率的提高也不 例外。按行政学的解释 , 行政效率就是行政成本与所付代价的比率。凡用最少的人力
14、、物力、财力和时间,取得最大的成果,效率则高,反之则低。行政学还告诉我 们:行政效率既要讲目的,又要讲手段,两者辩证统一,缺一不可,否则无效率可言。要进一步建立和完善行政法规，行政法规上要明确降低行政成本、提高行政效益的条款。同时，要严格执行已经颁布实施的行政法规，让每个人在工作中自觉降低行政成本，提高行政工作的社会效益和经济效益。如果一个行政机关以 实现某一行政目标为目的,不顾政府机关的信誉, 不顾干部群众的承受能力,脱离当地人力物力财力状况,“透支”办事；如果一个行政干部存在短期行为和急功近利的思想,追逐行政效率的轰动性,以体现自己任内的政绩,那不仅实现不了真正的“高效”和“轰动”,反而会
15、受到客观规律的惩罚。（2） 重塑政府机构,转变政府职能官僚体制是政府行政成本膨胀的根源,现代公共管理把重塑政府机构作为控制行政成本的主要突破口。7所以要重塑政府机构，转变政府职能，转变政府职能是降低行政成本的治本之策。要合理界定政府在市场经济活动中的职责范围, 建立适度政府,把不该管、也管不好的事交给企业、市场和社会中介组织。要积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织的分开, 政府要将抓经济的主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境上。要进一步完善政府机构设置, 精兵简政, 理顺职能分工, 合理划分中央和地方经济社会管理权责。9充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利
16、条件, 精简管理层级。健全科学民主决策机制, 完善重大决策的程序, 使决策真正建立在科学、民主的基础上,减少以至杜绝由于决策失误带来的隐性行政成本。要建立行政成本监督和责任追究制度, 对给国家财产造成巨大浪费和损失的, 要依法追究相应的责任。（三）完善财政预算权力机关对包括行政成本在内的政府预算的控制和制约，是控制政府行政成本的一个总开关，管住了预算，也就管住了政府总支出。但我国现行的预算管理体制存在诸多弊端,比如预算一般比较粗、笼统,不够明确,而且预算的约束性不 大,不够了再追加,随意性较大。为此，一要尽快取消预算外政府收支。逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，把预算内和预算外资金结合起来，建立统一的政府预算体系，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。这样，可以充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，可以反映政府控制、调节的财政性资金的流量和流向，有效控制政府行政成本。二是各级地方政府
