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1、关于#开发区创新管理体制提升工作效能的思考自1984年国家首批开发区成立以来，经过30多年的发展，开发区已成为我国经济社会发展的重要引擎和改革开放的助推器，其功能也已从土地开发、园区建设、招商引资进化为加快实现城市化的重要手段、促进产业发展的服务平台和技术创新的孵化器。随着改革开放的纵深推进，开发区在高效管理上也面临着一些新情况新问题，灵活高效的管理体制优势随着时间的推移出现弱化现象。因此，本文通过在上海交通培训班的学习思考，分析探讨国内开发区有关高效管理体制的经验做法，结合我区实际，研究提出相关对策建议。一、开发区的地位和作用一是带动经济增长的强大引擎。开发区依靠良好的投资环境和政策优势，在
2、短时间内吸引资本、技术、人才等要素资源高度集聚，带动大批企业进驻和产业迅速崛起，促进经济快速发展，成为市域经济发展的“半壁江山”。开发区地区生产总值年均增长35.7%，规模以上工业总产值增长34.7%。2012年成功建成“千亿园区”，2014年实现地区生产总值255.2亿元，规模以上工业增加值234.7亿元，公共财政预算收入40.2亿元，进出口总额37.6亿美元。二是加速技术创新和产业成长的孵化器。我区深入实施“人才强区”战略，目前，引进国家“”人才13人，拥有省级以上研发机构88个，国家级高新技术企业44家，承担国家重大科技计划类别项目114个，研发投入占GDP比重达4.3%。区内拥国家级新
3、医药产业基地、国家级新材料高技术产业基地、江苏省清洁能源创新产业园等载体，建成全国最大的抗肿瘤药物、抗肝炎药物生产基地和现代中药生产基地，生命健康产业平台孵化器、大数据中心等公共服务平台正在加速建设。三是促进改革创新的试验平台。开发区是不同于常规体制的“政策特区”，担负着改革创新的重任。我区稳步推行了以身份档案制、竞争上岗制、全员聘任制、岗位工资制、招商市场化等为主要内容的“四制一化”改革，做法和经验被商务部在全国开发区推广。按照企业化运行的思路，不断深化完善扁平化改革，强化绩效考核，内生活力全面激发。四是推动城市化发展的加速器。开发区大规模的土地开发、基础设施建设和产业发展 ，既为城市化发展
4、提供了条件 、拓展了空间， 客观上也吸引了大量人才、资金和信息等要素资源集聚，有利于城市化推进。目前，我基础设施配套日益完善，投入近200亿元，实现园内建成区水电气等“十通一平”，绿化覆盖率达42.3%。加快布局金融、商贸、物流等服务业态，着力推进以花果山大道为中轴的城市组团建设，加快由工业园区向产业新城转变。当前，市委市政府着力推动开发园区转型升级。围绕经济增长和结构转型的发展需要，通过加快体制机制创新的步伐，强化开发区在招商引资、服务企业等方面的功能作用，是值得思考研究的课题。二、开发区管理体制面临的问题1、企业化运转不够充分。受制于开发区外部政府职能转化滞后等影响，开发区管理体制有向传统
5、政府管理体制复归的迹象，尤其是随着开发区建设规模的扩大，辖区内人口增加，开发区管理机构职能也在扩大，从成立时主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济管理职能，逐步扩展到社会管理职能，导致管理机构和管理人员增多，财政负担增大，高效的管理架构面临较大压力，管理职能行政化趋势。2、市场化运作仍需加强。一般而言，开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构，如区内规划、开发建设、推介招商、产业用地、厂房出租以及区内日常服务和管理等。因而，开发区资产运营管理职能一般从管委会中剥离出来，建立国有专业公司负责具体运作。同时，专业公司在具体开发建设中一般把公共基础设施与商业开发分离
6、，实行专业化运行管理，按照市场化运作模式开发，可以酌情允许民间资本经营或有民间资本参与。但目前我区资产运营管理机构市场化推进程度不高，存在运营成本偏高、投资效益偏低等问题。3、管理方式趋于传统。开发区管委会通过指令性计划和行政手段对开发区进行经济管理和社会管理，传统的政府主导型管理体制，尚未能积极有效地发挥社会组织、企业和个人在整个管理中的积极作用。在此情况下，管委会是一种全能型政府的管理模式，对整个区域内的大小事务都直接管理，既加大了工作压力，又因部门和人员的限制，难以取得更加理想的管理效果。同时，目前区内社会组织的数量和种类都比较少，尚未构建起与市场经济体系相适应的中介组织体系。三、上海地
7、区开发区管理模式探析上海地区开发区管理体制主要有三种类型。一是“管委会+开发公司”。开发区管委会作为政府的派出机构，获得政府有效授权，主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，拥有一定的行政审批权；开发公司主要负责开发建设、招商引资等工作任务。因政企关系不同又分政企分离、政企合一两种模式。政企分离模式下，开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，开发经营由独立的开发公司承担，这种体制机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势;政企合一模式下，开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职，这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较
8、大，但容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清等问题，一般在开发开放初期具有普遍性。二是“功能区+管委会+开发公司”。典型的是张江、金桥等浦东四个国家级开发区，功能区由区政府授权委托，承担区域内经济管理和社会管理双重职能，如负责区域内项目审批、规划建设、城市管理等，兼具对乡镇街道的管理权限。而开发区管委会则是区政府派出机构，接受两级政府授权，负责园区内项目审批和规划建设，类似于国内开发区与行政区“区区合一”的管理体制，但由于功能区不是行政区，不具有法律地位，客观上容易引起多个行政主体职责权限上的矛盾和冲突。三是以企业为主体的开发管理体制。通过设立一个企业来规划、开发、管理开发区，开发公司实际上
9、承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司不仅开发工业用地，还进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿，漕河泾、闵行、虹桥等开发区早期都采取这种管理体制。从上海的经验来看，第一类管理体制有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，是政府主导下的一种准政府管理体制；第二类管理体制是开发区在推进城市化发展实践过程中，探索“区镇联动”新路的一种制度设计；第三类管理体制是适应市场经济发展需求，有利于市场化运作和经营效率提高。目前，大多数开发区采取第一种管委会主导模式，这种管理体制具有扁平、灵活、精简、专
10、业特征，“政府主导、公司运作、职能分开、紧密结合”的政企关系，有利于资源高效整合、区域统一规划。四、创新管理体制的思路建议一是强化“扁平化”的高效组织管理。建议实行“领导小组+管委会+开发公司”组织架构的“开发-管理-服务”一体化开发模式，领导小组是最高层面的协调机构及有效的组织保障，管委会是政府派出机构，履行审批、规划和管理服务等经济管理职能，开发公司负责区域开发建设、招商引资和配套服务，政企职责分开。管委会既充分发挥在园区开发、产业规划、管理服务等方面的优势，又防止发展成全能型机构，避免过多承担区域社会管理职能。同时，管委会要适应发展形势，强化专业化服务功能，弱化基础设施建设等方面的职能。
11、二是创新开发区管理方式。围绕产业发展、企业需求提供各种专业化服务，定位开发区的管理职能及相关的内部机构设置和人员配备，比如中介服务体系、人力资源管理、公共服务平台建设等;按照机构精干、办事高效原则设立部门，科学设置岗位，保持机构精简，提高管理效率;继续实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，各部门、各街道班子以下人员均可实行岗位竞聘，择优录用；走“小机构、大服务”管理路子，强化企业和中介机构，借鉴公司式、企业化管理的长处，实行现代管理制度和职员激励机制，使行政管理以最小投入获得最大效益。三是设立并发挥开发公司主力军作用。开发公司在招商引资、企业服务、资金杠杆、资源统筹配置等方面往往能起到较大作用，通过组建、外引等渠道，设立开发公司，并鼓励开发公司利用开发区品牌，引进项目，输出管理，拓展新的发展空间。同时，可为新海连等上市公司注入新动力，有效提高上市公司的竞争力，发挥其平衡资产负债率、利用市场资金持续开发、树立开发区品牌等功效，并利用该融资平台，为新一轮开发提供资金支撑。
