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1、吴中出口加工区监管模式优化浅析基于上海自贸区监管模式转变的现状【摘要】江苏吴中出口加工区于2005年6月23日经国务院批准正式设立，规划面积3平方公里，2007年8月，一期启动区域正式封关运作，2009年7月拓展保税物流叠加功能。吴中出口加工区设立以来，对推动开发区外向型经济发展起到了重要作用，但是随着全球经济形势的变化和上海自贸区的设立以及监管模式的优化，出口加工区面临着优势弱化、功能单一、吸引力减弱等实际问题。本文试图结合出加区发展现状，探索海关监管模式优化，主动融入上海自贸区的发展方向，为区域开放型经济、产业集聚区建设做出贡献。【关键词】出加区 监管模式 上海自贸区 发展方向建立出口加工
2、区是发展高科技产业行之有效的重要措施，也是推动改革开放、加快经济发展的重要战略，在引进外资、扩大对外贸易、促进地方经济发展等方面都发挥了重要作用。但同时，随着经济全球化和区域经济一体化趋势的加强，全球产业结构调整及转移步伐的加快，尤其是我国加入世界贸易组织以来改革开放的进一步深化，依靠资源消耗和无限要素投入的发展模式已经难以为继，我国迫切需要一场变革来释放新的增长能量。所以，我国设立上海自由贸易区，加速融入全球经济步伐。近几年海关不断创新监管模式，适应新形势发展所需的保税监管场所和特殊监管区域孕育而生并发展壮大，上海自贸区的意义也在于此，创新监管模式，简化相关手续，降低企业成本。然而分析目前出
3、口加工区发展现状和趋势，各种问题制肘了现代企业的快速发展需求，海关监管面临诸多难题和困境。所以吴中出口加工区的未来发展也面临着许多新的机遇和挑战，我们必须积极向上争取政策，主动融入上海自贸区，创新管理模式，以适应跨国保税货物的流动和发展，降低物流流动成本，引导加工贸易转型升级，提升企业竞争力。一、上海自贸区的监管模式上海自贸区试验的重点内容之一是推进综合监管制度，其核心内容是创新政府管理方式。该制度既是自贸试验区各项先行先试事项能否试验成功的前提条件和重要保证，也是上海自贸试验区可以复制、推广至全国的重要内容。目前上海自贸区的改革举措主要涉及三个方面的政府监管模式转变。1.从正面清单向负面清单
4、的转变正面清单主要是指在传统的政府管理模式下，政府通常会列出企业或者个人可以投资、或者政府鼓励投资的产业或项目目录，明确告知企业或者个人的投资和经营方向，相反，对不符合这些清单的产业或项目则被认为是非法而面临着被取缔或者经济、行政惩罚风险的一种政府管理做法。但是，在中国（上海）自贸试验区总体方案中规定，在自贸园区内，将实行负面清单管理模式。该模式主要是指，政府明确列明禁止或者限制投资的产业或者产品目录，而不是允许投资的产业或者产品目录。从正面清单向负面清单管理模式的转变，将意味着政府监管模式的巨大转变：一是在正面清单模式下，企业或个人投资和经营活动的范围和边界是给定的，即凡超出此范围和边界的活
5、动就属于非法活动。相反，在负面清单下，除了受到清单限制以外，企业或者个人投资和经营活动的范围和边界将会得到大大扩充；二是在正面清单下，企业或者个人投资的创新性活动将受到限制。相反，在负面清单下，企业或者个人的创新性活动由于不受限制，因而可能会表现得更加活跃；三是在正面清单下，政府的管理活动具有行政性、随意性、难以预期性。相反，在负面清单下，政府的管理活动将具有法治性、稳定性和可预期性的特点。2.从核准制到备案制的转变核准制主要是指企业、居民所有投资和经营行为都必须经过政府管理部门的审核和认可，否则这些投资和经营行为将不会得到政府的认可，也得不到相关法律的保障。比如，某外资企业要在国内生产和销售
6、汽车，它就必须首先向项目所在国政府管理部门提交汽车生产和经营的申请，并接受该国政府对其资格、技术条件、厂房条件等方面的审核，否则，其生产和销售汽车的行为就构成违法行为，将面临着被取缔、惩罚的风险。在核准制管理模式下，外商企业或者个人进行投资和经营活动的范围将受到限制，时间和金钱成本将会提高，它们进行投资和经营活动的积极性将在某种程度上下降。但在自贸园区内，“负面清单以外领域，外商投资项目由核准制改为备案制；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理”。这意味着，在上海自贸区的28.78平方公里的范围内，外资企业投资和经营活动只要不违反负面清单，就无须再经过繁琐的行政审批或者项目核准，而只要将企业的
7、投资和经营活动性质、范围、工商税务等信息以书面形式告知当地政府即可。在这个过程中，只要企业的投资和经营活动合法，政府便无权进行取缔，也不能以行政审批或者核准的名义进行干预。备案制意味着政府对企业和居民投资和经营行为的干预在很大程度上受到约束。3.政府监管的核心从事前监管、文本监管、传统监管向过程监管、智能监管和高科技监管转变在审批制或者核准制下，政府对于企业或者个人投资与经营活动的监管重在事前监管和文本监管。相反，在备案制以及负面清单管理模式下，政府监管的重点将变成过程监管、电子监管或者智能监管。比如，在核准制下，某企业要出口产品到国外，就必须在产品出口前向海关部门办理申报和通关手续。海关部门
8、在拿到相关材料后，逐项进行审批与核准，并最后给予办理海关通行的文件。从监管的内容来看，核准制下的监管重在文本监管，也就是实物与文本的相符、文本与法律的相符。相反，在自贸区内，政府对企业投资和经营活动的事前监管、文本监管过程在很大程度上基本失灵，这就意味着新形势下的政府监管必须采取新的、更加高级的手段。一是监管的重点将转向过程监管。过程监管就是涉及到产品原料采购、生产、销售、流通的整个过程。这将意味着政府作为监管者，就必须清楚企业投资、经营和生产的整个过程，并能将政府监管的工作内容与这些过程之间建立全面的链接关系；二是监管的手段将转向电子化、智能化和高科技监管。比如，在传统监管体制下，政府要监管
9、企业的资本、资金向外流动，大多采用配额制的方法，也就是主要由相关企业向政府申报，政府给予相关的指标。但在自贸区内，外资企业的资本、资金向国内外的流动很可能在瞬间完成，因此，这些资金、资本流动是否符合外汇管理规定，是否符合我国相关法律就意味着政府监管部门必须尽快建立能够与企业业务流程全面对接的电子化、智能化和高科技的监管体系。4.从“境内关内”向“境内关外”转变目前我国的特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，采取区内仓库与卡口同时监管，造成监管手续的繁琐。而上海自贸区则实行“境内关外”的特殊海关监管制度，“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”。“一线”是指自由贸易区与国境外的通
10、道口，“一线放开”是指境外的货物可以自由地、不受海关监管地自由进入自由贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外；“二线”则是指自由贸易区与海关境内的通道口，“二线管住”是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。从“境内关内”向“境内关外”的转变，需要实现贸易、投资、金融和运输四方面的自由化，这是一个很大的突破。在贸易领域，简化通关制度，建立“先入区，后报关”的海关监管模式，即经海关批准，试验区内企业可先凭进口舱单信息将货物提运入区，再在规定时限内向海关办理进境备案清单申报手续，这一新
11、模式将简化不同区域间的货物流转手续，实现自贸区内及其与上海关区其他海关特殊监管区域之间货物的便捷高效流转，降低企业物流成本；进一步简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境备案手续，以最大限度地提升一线进出境便利程度和物流效率。进一步促进贸易模式创新，加快发展方式转变，推动贸易转型升级。二、吴中出口加工区的现行监管模式吴中出口加工区2005年6月经国务院批准设立，是一个封闭式海关监管的特殊区域。在区内，海关通过改革传统的加工贸易监管模式，简化现行管理手续，对进、出货物及区内相关场所实行24小时监管。出加区虽然定位在“境内关外”，但实质上仍属于“境内关内”，区域功能以出口加工为主，比较单一，监管模式还
12、有待进一步优化。1.快速通关机制物流速度对于现代企业而言是关键的生命线。为适应现代企业全球营销、快速交货的需求，也为更好地为企业服务，吴中海关在出加区设立办事处，构建“一站式”服务平台，即对区内货物实施“三个一”：“一次申报、一次查验、一次放行”的作业方式。实行分送集报模式，对二线进出区货物实施“分批进出区、30 天集中申报”，并推广电子化通关，倡导跨部门间联网，在区内不断扩大企业无纸化通关覆盖面。该通关机制既降低了企业报关成本，加快了货物流动，又减少了报关单量，有效缓解了海关监管资源紧张的局面。2.全程联网监管机制全面推行信息化建设，实现无纸通关与联网监管相融合的全程网络管理。南京海关开发了
13、“南京海关特殊监管区域信息化管理系统”（以下简称“特殊区域系统”），并实现了与“南京海关物流信息化管理系统（陆运部分）”的对接。目前，全新的特殊区域系统在吴中出口加工区正式运行，该系统能为企业节约大量的人力资源和资金成本，提升通关效率。其功能性更强、更人性化则主要体现在三个方面：一是提供24小时全天候通关服务；二是使用IC卡智能抬放杆对进出区的货物进行放行，改善了工作人员“白加黑”的工作现状，在让企业满意的同时也降低了工作人员的作业强度；三是实现无纸化通关，无须企业整个通关过程中拿着需填报的各类纸质单证在报关现场和卡口、场站之间多次往返，简化的通关手续让企业同时享受到提高通关速度和降低通关成本
14、的双重好处。吴中出口加工区内还建成了“综合物流管理平台系统”，实施无纸化通关，形成出加区、海关、国检、场站、企业五位一体的联动机制。3.跨部门沟通协作机制出口加工区管理局协同海关、国检部门对特殊监管区域及区内企业进行管理， 促进招商引资工作，并建立各执法部门的长效协作机制，定期召开海关、商检、管理局和企业的场站联席会议；多次召开企业宣讲会和座谈会，方便企业及时了解海关政策。三、吴中出口加工区监管模式优化设想吴中出口加工区虽然在一定程度上为加工贸易型企业提供了方便、快捷、高效的通关条件，但是监管模式稍显滞后，区域便捷通关举措有待深化。随着全国海关软硬件水平的升级和通关制度改革，区外企业也可以享受
15、到如分类通关、无纸报关、集中报关等便捷通关措施，出口加工区原有的优势已趋弱化，相反在一些业务操作上，手续相对区外还更加繁琐。因此，吴中出口加工区应抢抓上海自贸区带来的发展契机，进一步优化监管模式，拓展功能延伸。1. 争取政策对接目前，海关总署对上海自贸区海关14项监管创新制度，按照“成熟一项、复制一项”的要求，已在全国进行分类推广、分步实施。其中10项创新制度已于8月18日起在吴中出口加工区复制推广。比如，区内企业货物流转自行运输和批次进出，集中申报制度，这大大简化了企业的报关手续，提高了物流效率，降低了通关成本。但是，由于硬件条件及功能限制等问题的制约，联网监管、智能化卡口验放等制度还未实施
16、。下阶段应进一步优化特殊监管区域管理系统与信息化平台，为全面复制推广自贸区制度做好保障与配合，重新显现出口加工区在政策和制度方面的优势，突显在发展空间、地理位置方面的优势。2.升级综合保税区综保区集合了保税港区、保税物流园区和出口加工区等其他海关特殊监管区域的功能和优惠政策，是出口加工区转型升级的方向和目标，同时也是融入自贸区的必由阶段。出加区申建综保区已进入关键时期，建成后将在原有功能基础上进一步拓展功能，集保税加工、保税物流、货物贸易、服务贸易、展览展示、研发、检测、维修为一体。出加区下阶段应以完善基础设施为重点，加快推进道路、环境、安全、卫生、网络、标准厂房等改建工程，同时结合海关、国检的规范和标准形成更便捷高效的维护、监管体制。为加大对接上海自贸区建设力度，出加区应将自贸区可复制、可推广的相关要素体现在综保区建设中，提高衔接度、融合度，使有关对接工作走在前面、更有成效。3.优化通关环境出口加工区今后的发展离不开通关环境的优化，
