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1、行政法论文-行政明确性原则初探摘要：行政明确性原则是指行政行为的内容应明白确定，具有可了解性、可预见性和可审查性。它是基本人权原则和法的安定性原则及法律明确性原则的要求，能促进安全、自由、公正和效率等价值的实现，广泛适用于行政立法、行政授权、行政处分、行政指导和行政合同等领域。我国存在较严重的行政行为不明确的问题，应在行政程序法中确立行政明确性原则，并在行政和司法中实际适用行政明确性原则。 关键词：行政；明确性原则； 适用；确立我国目前正在研究制定专门的行政程序法典。2002 年 9 月，北京大学公法研究中心发布了行政程序法（试拟稿），并组织了专门研讨会。2003 年 3月，已有全国人大代表1
2、向全国人民代表大会正式提交了制定中华人民共和国行政程序法的议案。2003 年 12 月 18 日十届全国人大常委会公布的立法规划亦将行政程序法列入了第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之列。在此背景下，研究德国、日本和我国台湾地区已经在行政程序法典中确立的行政明确性原则，考察其渊源与涵义、理论依据、主要价值和适用范围，同时检讨我国行政明确性之现状，尝试回答我国行政程序法应否确立行政明确性原则的问题，无疑具有一定理论价值和实践意义。一、行政明确性原则之渊源与涵义所谓明确，即明白、确定，英语中的 clear、definite 和德文中的Klarheit 、Bestimmtheit 即表达此
3、意。行政明确性原则即是指行政行为的内容应明白确定，行政机关作成的行政处分、行政指导及行政契约等，只有在其内容具有充分明确性，效力才会受到肯定，否则，会构成无效或撤销的原因。从实证法上考察，行政明确性原则作为一个行政法一般原则最早产生于德国，其影响主要及于日本和我国台湾地区。德国 1976 年联邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第 37 条第一款规定：“行政行为的内容必须充分明确。”德国学者认为，“行政行为的表述必须如此明白，以致相对人可以准确无误地理解行政机关想要什么，而这一点反过来以行政机关自己作出无疑义的决定为条件。”2日本 1993 年行政程序法第
4、 1 条第一款规定：“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。”该款主旨在确立行政公正、公开原则，但从该条对透明性的解释看，可以说也包含了行政明确性原则的基本精神。我国台湾地区 1999 年行政程序法第五条也规定：“行政行为之内容应明确。”台湾学者也指出：“在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政法规的立法而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政法规应尽可能明确，以便人民可以毫无疑问的理解；
5、什么是被允许，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。”3但应当指出的是，在其它国家的行政程序法或者单行行政法律中，有关行政行为明确性原则的内容也是普遍存在的，只不过它们没有将其作为法律基本原则来规定。4从理论上来说，行政明确性原则是公法上明确性原则的组成部分。所谓明确性原则是指法律、法规及其它行政行为，内容必须明确，涉及人民权利义务事项时，须有清楚之界线及范围，使人民有所预见与遵循；明确性原则乃宪法层次之原则，其效力不限于行政行为范围，而包括法律及法规命令5.公法上的明确性原则主要渊源于大陆法系的罪刑法定主义所派生的明确性原则6，又被称为不明确即无效原则（void-for-vague
6、ness doctrine）。根据该原则，虽然罪刑是法定的，但其内容如不明确，就无法防止刑罚权的滥用，罪刑法定主义保障公民自由的目的也就无法实现。罪刑法定原则对宪法、行政法的影响主要表现在税收法定原则、处罚法定原则等方面，两者均包含了法律明确性的要求，比如宪法学上的“税收法定原则”要求税法对征收内容规定应明确，处罚法定原则则要求只有在法律明文规定的情况下，公民违法才可予以处罚，即“法无明文规定不得罚”。可以说明确性原则经历了一个从要求刑法明确到要求法律明确再到要求立法行为、行政行为、司法行为等一切公法行为均应明确的发展过程。比如在德国，明确性原则已经成为一个宪法层次的公法原则，要求无论是法律、
7、下位法规范乃至个别行政与司法决定，均必须足够明确。7那么，何为行政明确性原则所要求之明确性呢？德国学者认为，行政行为要达到明确性原则之要求须具备以下要素：8（一）可了解性行政行为的方式、内容，必须使公民或国家机关能了解其意义。（二）可预见性行政行为的方式、内容的明确性须使公民得以预见行政机关会采取什么措施以及自己行为的后果。（三）可审查性行政行为是否达到明确性原则的要求，最后必须有接受司法审查的可能，只有如此，人民权益才能加以保障。值得补充的是，判断一个行政行为明确与否的标准是人们能否理解以及不同的人对此的理解能否基本一致。如果一个行政行为之意思表示让人们没法理解或者理解很不一致，那么该决定就
8、是不明确的，反之，就是明确。根据现代哲学解释学的理论，一个人的理解活动受到他已有的知识和经验（即所谓的“前理解”）的影响。因此，对于任何一个作为理解对象的文本，具有相同或相近的知识和经验背景的人们之间更容易具有一致或相近的理解，行政行为也不例外。一个行政行为到底明确与否，不同知识和经验背景的人很容易具有不同的判断。行政明确性原则要求的明确性应是指行政行为应能够使具有通常判断能力的人们获得一致理解，最低限度在一个法律或相关的职业共同体内，不同的人可以通过一个合理的交流过程根据常识和专业知识对同一行政行为得出相对一致的理解，也即行政行为之意思表示“能经由适当组成之机构依其专业知识及社会通念加以认定
9、及判断”。9二、行政明确性原则的理论依据我国台湾学者认为，法治国原则及民主国原则为公法上明确性原则之依据10.而行政明确性原则的理论依据，笔者认为，则主要在基本人权原则、法的安定性原则与法律明确性原则。（一）基本人权原则人权是指作为一个人所应该享有的权利。虽然在人权源起于何时问题上，学者们有所谓人权是人类社会发展到一定阶级的产物，是在法律之后产生的，或者认为人权是随着人类的生产而产生的等不同论断，但人权口号由 17、18 世纪西方资产阶级启蒙思想家最先提出这一点上，则认识基本一致。在奴隶社会和封建社会，不仅国家政权建立在“君权神授”基础之上，而且还公开推行等级特权和不平等。17、18 世纪的西
10、方资产阶级启蒙思想家提出了“天赋人权”学说，强调人人生而享有自由、平等、追求幸福的权利。在启蒙思想家提出的天赋人权学说和人权口号的指导下，资产阶级开始进行了争取人权的斗争。在资产阶级革命过程中以及革命胜利后，人权口号逐渐被政治宣言和宪法确认为基本原则。行政明确性原则要求为行政相对人设定权利和义务的行政行为，其权利和义务的内容本身应当明确、具体，这一方面可以使行政相对人容易了解自己的权利和义务，进而知所应对进退11，另一方面也方便行政相对人有针对性地提出司法救济。12此外，更重要的是，对行政行为明确性的要求可以防止行政权力的滥用。这对于保障人身自由、生存权和财产权等基本人权发挥着一定作用。因此，
11、从宪法中的基本人权原则可以推论出行政明确性原则之要求。（二）法的安定性原则与法律明确性原则法的安定性可能包括两层含义：其一是指“藉由法达成之安定”，其二是“关于法本身之安定”。法的安定性原则，一般是指关于法本身之安定的原则。不少学者认为，法的安定性是法律追求的终极价值之一。13法本身的安定性包含法律稳定性的要求，但不应等同于法律的稳定性。德国学者认为，“法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护
12、原则。法律的溯及力必须予以限制，公民对法律的信赖必须予以保护，行政行为的内容必须明确肯定。”14可见，行政行为的明确性要求与法律明确性原则在精神上是一致的，都是为了贯彻法的安定性价值。如果没有法律的明确性，行政行为必定缺乏可预见性，而行政行为如果缺乏明确性，也必定使法律明确性原则追求的法的安定性价值落空。行政行为明确性的要求，正是由于行政行为往往是在个案中适用一般法律规范的过程，具有将一般法律规范在个案中具体化的功能。因此可以说行政明确性原则是法律明确性原则在法律实施阶段的延伸。综上所述，确立行政明确性原则既是在行政领域对宪法基本人权原则的落实，也是在行政领域对法的安定性原则与法律明确性原则的
13、贯彻。但是随着该原则的适用领域的扩大和重要性的凸显，它已经日益成长为一个独立的行政法的一般原则之一。如我国台湾地区从德国引进行政明确性原则后，该原则日益受到重视，并在 1999 年的行政程序法中明文确立。在欧洲，随着欧洲一体化的进程，明确性原则也已经逐渐成为欧盟法律中的原则之一。15三、行政明确性原则的主要价值（一）行政不明确的弊端在谈行政明确性原则的价值之前，有必要先对行政各主要领域中行政不明确的弊端作个简要分析。1.在所有广义的行政行为之中，数行政立法不明确可能造成的危害最大，其主要体现有以下几方面：首先, 对相对人而言，行政立法不明确使相对人对自己行为会带来的法律后果的可预见性大大降低，
14、从而也降低了法律上的安全感，在许多方面常常无所适从。行政立法不明确有时使判断行为的合法性变得困难，也是社会纠纷的一大源泉。其次,对行政机关而言，行政立法不明确会造成行政活动中法律适用上的困难，使行政的效率降低，成本加大，还会增加依法行政的难度。行政立法不明确也会给行政机关滥用权力、违法行政大开方便之门，同时也给其它国家机关监督行政机关依法行政增加了难度。最后, 对法律本身而言，行政立法的不明确会破坏法律体系内部应有的协调一致，损害国家法律应有的权威，同时也会削弱人们对法律的信赖和信仰。而国家法律有权威，人们信赖和信仰法律正是法治的基础。2.狭义的行政行为（行政处分）不明确会导致当事人因难以知悉
15、国家所课与义务和给予权利的内容而无所适从，破坏法的安定性价值的实现，比如行政机关未规定拆迁时间、地点的强制拆迁决定或征收对象不明确的土地征收裁定等。行政行为不明确有时还会给当事人造成不必要的危险和损害，比如行政机关所为的不明确的交通指示等。此外，有时候不明确的行政行为是行政机关滥用职权的表现，比如故意不采用书面形式、不说明处理的事实根据和法律依据等。3.行政指导不明确不仅会使行政指导的目的落空，还会导致相对人因为错误理解而遭受损害。因为行政指导的对象经常是人数众多的甚至不特定的行政相对人，所以比起个别行政决定的不明确而言，行政指导不明确的危害往往更大。4.行政合同不明确的弊端，台湾学者认为，在
16、于容易导致行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。16（二）行政明确性原则的主要价值现代法理学将法律的要素简化为概念、规则与原则，其中原则是比规则更高层次的概念，具有比规则更高的概括性和稳定性，指导规则的制定和实施。原则之所以比规则具有更高层次，可以指导规则的制定和实施，是因为原则比规则更直接、更集中地体现了法律关注的基本价值。法律关注的价值是比法律原则更高位的概念，具有比原则更高的抽象性和稳定性。而任何法律关注的价值又对应于个人和社会的基本需要之满足，或者说，根植于人性之中17.一般认为，为现代法律所关注的基本价值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承载这些基本价值实现的方式，便是确立一系列体现和调和这些价值的行为规则。为了预防规则的流变导致规则对这些基本价值的背离，各国又通过确立法治原则、民主原则、人权原则等能更直接体现这些价值的法律原则来保持法律制度在价值追求上的稳定性和连续性。上述行政不明确所导致的弊端种种，
