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1、构建开放型经济新体制 ss城市应急管理体制的构建与发展 CPA中国行政管理2004年第8期总第230期调查与建议城市应急管理体制的构建与发展王佃利沈荣华摘要本文从完善城市应急管理体制的角度入手,、深圳、南宁三个城市应急管理状况的分析基础上,的思路和对策。关键词城市;在现代城市中,、社会日趋复杂相伴随的是现代城市变得越来越脆弱,一方面是人们对安全越来越重视,另一面却是由于城市中人口、资本密度大,不管是天灾还是人祸都频频出现。对城市政府来讲,通过相应的公共政策的制定和执行来处理涉及到公共利益的危机,是政府的当然职责。正是在回应各种危机的挑战中,政府不断积累了一些危机处理的经验和方法,践行自己的职责
2、。但是,随着全球化与信息化的迅速发展,现代危机的爆发、影响的形式和范围都有了新的变化:突发性更强,破坏性更大,发生更为频繁,涉及的领域更广。因此,城市政府就要不断完善城市应急管理体制,提升政策能力,这已经成为对政府全面治理能力的重大考验。2003年的春天,中国切身经历了一场生死攸关的SARS危机,这场危机对中国社会发展、政府治理都是一各种自然因素叠加在城市系统中都会容易引发各种灾害,如暴雨、台风、泥石流等等。由于人类的疏忽和错误造成的各种技术灾害,如流行病、空难、火灾、化学品泄漏、核事故等,一旦发生就是危害巨大,而且这些技术灾害往往几乎不能预警。随着社会的发展,城市中的各种社会灾害,即由于人类
3、的故意行为造成的严重危害,如战争、社会骚乱、恐怖主义活动等,都在呈上升趋势。城市社会经济的迅速发展,增加了城市各种灾害发生的频率、加大了对城市威胁的严重性。因此,如何通过建立科学的城市应急管理体制,来预防灾害和减轻灾害损失,就成为城市发展的重要内容。城市各种灾害危机时有发生,这对城市政府履行自己的职责提出了严重挑战,城市应急管理就应由过去的非常态管理逐渐向常态管理转变。一个社会、城市要想保持持续、稳定、协调的发展,就必须提高应对各种危机的能力。作为一种非常态的事件,危机灾害的迅速发展,不仅仅影响社会的稳定,而且还会对政府形象和合法性形成挑战,对于肩负维护社会安全与稳定、保障公民权利任务的政府而
4、言,应对危机不仅是职责所系,还应该放到提高执政水平、实现行政合法性的层面予以高度重视。从政治责任的角度看,政府是进行危机管理的当然主体。城市中灾害之所以发生,在某种程度上是与政府提供公共物品的缺失或质量的粗劣相关。现代政府是责任政府,政府应该为其工作的缺位、错位、过失承担相应的责任。政府的责任使政府成为危机管理最主要的承担者。同时,政府所拥有的公共权力和社会资源,又为政府进行危机应急管理提供了充分条件。当公共危机发生时,政府在短时间内制定应急政策,集中调动资源,缓和大众紧张的情绪,谋求解决危机。公共政策作为政府行为的表现形式,就成为政府进行应急管理的主要手段,政府意志通过公共政策得以表现和实施
5、,政府进行应急管理的各种措施都通过公共政策表现出来。政府通过公共个重大的挑战。危机暴露了公共政策在危机事件中处理的一系列问题,引发了人们关于应急管理、政策制定等问题的思考。本文就是从完善城市应急管理体制的角度,分析完善城市应急管理体制的重要性,介绍相关城市在这方面的经验,并对中国城市应急管理体制的相关问题进行了反思。一、建构城市应急管理体制的重要性城市应急管理就是城市政府针对城市所发生的各种危及城市公共利益的灾害危机,采取及时有效的手段,整合各种资源,防止危机的发生或减轻危机的损害程度、保护城市公共利益的管理活动。城市应急管理是一个复杂的系统过程,就城市应急管理的具体内容来讲,主要包括四个阶段
6、:减灾、备灾、响应和恢复。其中,如何及时有效地响应危机事件的发生,是城市应急管理体制的核心。由于城市是一个复杂的有机体,各种因素的变化都会对城市产生重要影响。从应急管理的角度看,城市中所面临的灾害危机主要可以分为三类:自然灾害、技术灾害和社会灾害。自然灾害一直是人类的大敌,直至今日,2004年第8期总第230期CPA中国行政管理政策手段控制由危机引起的连锁反应,降低危机带来的负面影响。在长期的实践中,我国的城市也积累了相当多的城市应急管理经验,为预防和缓解城市灾害危机做出了重大贡献。传统上,由于城市中的危机应急管理是属于非常态事件,在管理中,大多数城市采取的是在党政双重领导下的政务值班与处置紧
7、急事件相结合的体制,其管理方式是由部门、区域、学科相分离的封闭性、单一性行政手段,这样就容易出现两类问题:从纵向来看,机构,对一些重大、建临时机构,这样导致的后果是对城市中的应急管理缺乏统一的机构设置、专业的人员配备、系统的资料研究,容易导致对紧急事件反应迟缓、效率低下,决策的不科学、周密。从横向来看,根据各自不同的职能定位,城市政府内部的不同部门分别成立各自的专业应急管理机构,在城市的发展过程中,很多城市都建设了几个甚至几十个应急服务机构,比较典型的有110、119、122、120、供水、供电、供气、城管、环保等专业应急系统。这些系统分属于不同的政府部门,彼此互不隶属,信息难以共享。这种状况
8、的后果不但表现为重复投资、浪费严重,更重要的各系统之间的互不连接,形成了一个个彼此割裂的“信息孤岛”,不利于政府全面掌握信息、难以进行统一有效的决策,限制了政府的决策能力,造成政府政策质量低下,而且还造成社会公众获取信息难、参与应急管理难等问题。但随着城市的发展和危机本身发生的变化,传统的应急管理方式难以应对城市新形势发展的需要。城市需要建立新的应急管理体制,来整合城市应急管理资源,沟通各种行政关系(如公安内部警务体制、医疗急救、水电气的处置)。完善城市应急体制,就应建立符合城市实际状况,科学地预见和发现存在的安全隐患,统一政府领导及相关职能部门的信息,权威地进行指挥和调度,达到有效地减少和避
9、免存在城市内的各种可能造成直接或间接损失的各种灾害、维护城市公共利益确保城市安全的目的。二、城市应急管理体制运行模式如何对应急管理进行系统管理,统筹安排不同的应急事件处理、应急事件的不同内容、应急管理的不同方式,这都需要进行细致周到的研究,建立科学、统一、权威的应急管理体制。国外许多城市的应急管理体制已经成功运行多年,对于我国城市而言,近几年来也有许多城市一直在进行着积极探索,尤其是非典事件发生以来,各城市都加快了城市应急管理体制研究和建设的速度。从我们的调研来看,我国城市在建立城市应急管理方面已经进行了许多尝试,开始形成了不同的模式。现在我们简要介绍几个城市应急管理体制建设情况和发展思路。1
10、、上海市城市应急管理体制建设状况上海市在20世纪80年代甲肝大面积流行以后,就开始着力重视城市应急管理工作,要制定,(,应急管理的机)建设已经初具规模,初步建立起上海市城市灾害事故的综合预防体系。从“非典”、“禽流感”等卫生疾疫,到地铁四号线进水等突发事故,多次考验都表明这套体系的有效性,在保护城市居民的生命财产安全和正常的工农业生产秩序上发挥了十分重要的作用。从管理结构上来看,上海的城市应急管理体制具体的运行大致分为三个层次:最高层是上海市减灾领导小组,由分管副市长为组长,市政府副秘书长、市政府办公厅分管领导、市民防办主任、市公安局分管领导为副组长。其职责是研究决定有关全市应急管理的重大决策
11、和指导全市性的重大减灾项目建设,在重大特殊灾害发生时,启动市灾害事故紧急处置指挥部。日常的整体应急管理工作由市减灾领导小组办公室具体负责,机构设在市民防办公室。他们的主要职责是减灾预案、规划的综合管理工作,建立城市减灾综合信息系统,进行系统的科研、宣传、教育工作。而承担先期应急处置的是上海市应急联动中心,它设在市公安局,依托110报警台和市公安局指挥平台,实施对全市范围内各种灾害事故和突发事件的统一接警。其工作原则是统一指挥、分级处理,对于一般的事件,由警务和消防出面并协同应急联动单位进行即时应急处置,而对于重大事故或紧急情况,则全力控制事态发展,并立即向有关部门通报。实际的操作中,上海市的做
12、法是“两级政府、三级管理、四级网络”分级管理体制,灾害事故的应急管理工作实行的是“分级管理、按级负责”的制度。这就最大限度地调动了各级地方组织的积极性和创造性,避免了推诿扯皮、耽误时间等应急管理中的常见弊病,符合应急管理中的“属地化”管理原则。同时,从实际出发,上海市减灾领导小组下设灾种协调管理机构,从条条上来梳理应急管理。其下设立市抗震委员会、市防汛委员会、市道路交通安全委员会、市防火安全委员会、市核化救援委员会,分别设在市民防办、CPA中国行政管理2004年第8期总第230期市水务局、市公安局、市消防局等部门,这些部门积累了丰富的处理专项危机的经验,而且也便于和国家相应工作部门的业务联系和
13、国际交流。2、深圳市应急管理体制建设状况政府的电子政务相联系,从而形成全市范围内的应急指挥网络。通过该网络,应急指挥中心可以观察到全市各视频监控点现场图像,随时了解各地区的情况。如果遇到突发事件,可以通过现场应急指挥调度车及时将突发现场情况直接传送到指挥中心,指挥中心可以远程统一指挥各种突发事件的处理。,“。在深圳市经济、社会快速发展的过程中,城市应急管理工作越来越引起了城市管理者的重视。自从上个世纪90年代后,深圳市先后发生过股市风波、爆炸、空难、火灾等重特大事件,这些都促使深圳有关部门陆续建立了相对独立的应急指挥中心,以加强城市紧急事务的管理、处置和救助工作。,自为战,中心、1994199
14、6年成立了海上搜寻分中心、2000年成立了道路交通管理指挥中心等。到2004年上半年,深圳市共有包括治安、消防、交管、急救、三防(防汛、防旱、防风)、森林防火、供电、供水、燃气、民防办、安委办、海上搜寻救助、宝安公安分局指挥中心、龙岗公安分局指挥中心共14个部门和单位的常设性应急协调指挥机构,各机构也建立了相应的工作预案。2003年5月,在全国抗击非典进入攻坚阶段的关键911应急联动的模式的基础上,南宁市市委、市政府从1999年就开始城市应急联动系统的建设,经过广泛调研、论证、立项、建设后,系统在2001年投入试运行,该系统是当时国家计委批准建设的我国第一套城市应急联动系统。南宁市城市应急联动
15、系统由15个子系统组成,子系统之间有机集成,相互关联。主要是计算机骨干网络系统、数据库、计算机辅助调度系统、地理信息系统、无线调度通信系统、无线移动数据传输系统、有线通信系统、车辆定位系统、图像监控及大屏幕显示系统、语音记录系统、卫星现场图像实时传送系统、设施安全系统、无人值守机房集中监控系统、电源系统和市长公开电话系统。应急联动系统的主要功能为:完成公安、消防、急救等联动单位应急事件的接警、处警和指挥调度,为联动不同警种和部门处理辖区内发生的特殊、重大突发事件提供信息、通信指挥、调度保障,同时具有机动车辆自动跟踪定位、重要场所监控、公共设施遥控等增值扩展能力。在机构设置上,南宁市成立了南宁市城市应急联动中心,该中心直属市委、市政府领导。联动中心在市政府的直接领导下,负责南宁城市应急联动系统的指挥协调、运行维护、技术和市场开发工作,市委、市政府信访局、市公安局指挥中心、市公安消防支队、市卫生局急救中心等作为法定的联动单位。目前联动中心的人员由两部分人组成:中心编制人员,包括中心的管理干部、技术和专业人员以及部分接警员;派驻单位人员,则由相关的单位派出部分接警员和处警员组成。在人员管理上,联动中心主任及负责行政管理、技术和市场开发的副主任由市委选派、市政府任命,负责警务的副主任由市公安局派出、市政府任命。应急联动中心的职能与职责主要包括:调度相关资源直接处置
