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1、,蔡云楠 博士 广州市城市规划勘测设计研究院 2008年11月,新时期城市四种主要规划协调统筹的 思考与探索,引言 “四规”的内涵、工作内容与差异 “四规”协调缘起 “四规”协调基础 “四规”协调建议 结语,主要内容：,1、引言,（1）我国规划众多，相互关系复杂，其中国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划（以下简称“四规”）是目前我国城市在社会经济发展、资源有效保护等方面起着主导作用的几种规划类型。,据不完全统计,我国经法律授权编制的规划至少有83种。他们在名称上一般叫做“规划”,但同时也包括国民经济和社会发展计划 (现在也改叫规划)和全国海洋区划。另据国家和发展改
2、革委员会的一项研究表明，“十五”规划工作中，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要，重点专业规划等7300多个。 资料引自城乡规划与相关规划的关系研究 （中规院2003.11月）,（2）“四规”分别由城市发改部门、国土部门和城乡建设部门三个平行的职能部门负责，受价值取向、部门利益趋驶、专业限制和沟通不畅等因素的影响，在一定程度上造成了规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾、规划管理“分割”等问题。 （3）十七大提出了完善规划体系，充分发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用的要求。 （4）目前对于“四规”协调方面的研究还较
3、为缺乏。,2008年4月公布的全国主体功能区规划（20082020年）（讨论稿）初步提出了 “以国民经济与社会发展总体规划为统领、主体功能区规划为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑”的“四规”关系； 重庆市提出在区县层面进行国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环保规划的“四规叠合”工作； 其他各城市的规划协调研究，目前还停留在土地利用总体规划和城乡规划的协调与衔接上。,2、 “四规”的内涵、工作内容与差异,由于“一级政府、一级规划”，“一个部门、一种规划”，使得“四规”在基础定义、编制目的和作用、工作内容、规划层次等方面各有侧重，存在一定差异。,根据土地管理法、
4、城乡规划法以及相关部门规定，国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划在组织编制和规划实施的组织部门为各级人民政府，具体落实部门为人民政府所辖相关职能部门，即形成“人民政府负责，所属职能部门落实”的关系，也就是“一级政府、一级规划”，“一个部门、一种规划” 。,（1）定义：“四规”定义内涵的不同，反映了各自的任务、研究范围和重点内容。,注：为与其他规划对应，仅对城乡规划中的城镇体系规划、城市（镇）总体规划说明。,（2）编制目的和作用,（3）工作内容,（4）规划层次,（5）负责编制部门,（6）总结,国民经济和社会发展规划主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展
5、的分类目标，目标性强； 主体功能区规划要求科学确定指标体系，并利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区所有国土空间进行综合分析评价，并针对不同主体功能定位，制定差别化区域政策，空间性强、政策性强； 城镇体系规划和城市（镇）总体规划内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性； 土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。,3、 “四规”
6、协调缘起,改革开放30年，我国经济经历了由关注发展速度向发展质量的转变，很多地方行政长官经历了这样的变化：“1990年代规划局长重要，2000年代国土局长重要，现在发改委主任重要。”可以说头20年城市规划的龙头地位是不可撼动的，因为地方行政首长关注的是项目放在哪儿，首先想到的是规划局长；2004年以来，国家出台一系列包括土地在内的宏观调控政策，土地利用总体规划站住了龙头地位，因为地方行政首长关注的是项目有没有占耕地和基本农田，能不能落地，自然首先想到的是国土局长；近两年，主体功能区规划的重要性日益上升，因为落实科学发展观需要划定不同发展功能区，实施不同的区域政策和考核体系。,（1）各个规划争坐
7、“龙头” 争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划之间的衔接存在困难。事实上，各类规划均有一个共同的对象和目标区域协调共进、城市（乡）良性发展，因此建立定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系势在必行。,（2）各个规划的方法手段不一,“四规”编制程序的设定不同 土地利用总体规划的编制采用“自上而下”的编制程序；城乡规划、国民经济与社会发展规划和主体功能区规划地方自主性较强，在编制程序方面没有规定一定要在上级规划完成后本级规划才可编制，下级规划根据地方发展需要，可先行开展规划编制。 “四规”技术方法不同 如土地利用规划和城市规划在确定建设用地规模时采用
8、的方法就不尽相同。土地利用总体规划主要采用 “以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是中央的调控意图，逼迫地方政府挖掘土地存量，节约集约利用土地，提高土地利用效率；城市（镇）总体规划确定建设用地规模是在人口预测基础上，结合人均指标和空间布局，确定建设用地规模，反映地方需求。“以供定需”和“需求为上”的不同的规模预测方法，使得“两规”在规划结果上不免存在差异。,（3）规划内容交叉，规划结果矛盾,人口规模预测方面 国民经济和社会发展总体规划从经济发展与人口规模的关系入手，预测常住人口规划目标；城市规划在人地挂钩的要求下，会进行符合自身要求的人口规模预测；土地利用总体规划出于节约和集约用地要求，
9、也在预测人口规模。 土地利用空间布局方面 建设用地、农用地的发展方向、空间布局也往往是“四规”，特别是城乡规划与土地利用总体规划存在矛盾的地方。城乡规划从发展的角度，确定建设用地的空间结构，布局建设用地；土地利用总体规划从农用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用空间布局，两者土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。,（3）规划内容交叉，规划结果矛盾,城市发展定位与发展目标方面 由于各个规划争坐“龙头”，规划编制中每个规划常常会根据自己的分析提出城市发展定位与发展目标，使得一个城市出现多个发展定位和发展目标。 管制分区界定方面 城市总体规划要求在市域层面要划定禁建区、限建区和适建区
10、，土地利用总体规划要划定允建区、限建区和禁建区要求划定管制分区，主体功能区规划要求划定优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。目前这几种规划分区之间的关系如何，还较为模糊，如何衔接还有待探讨。,（4）规划标准存在矛盾,分类标准不同使得不同规划之间的地类同名称不同内涵、同一类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，同时由于统计手段、方法、口径差异，造成用地基础数据不一致；人均用地标准不一，人口口径不同，造成规划用地数据相差较大，造成规划与规划之间存在较多冲突矛盾。,“四规”标准的不同主要反映在各部门的土地分类标准和人均用地标准上。国土部门采用城乡统一的全国土地分类过渡期方案，
11、把全部土地分为3大类15中类71小类；规划部门的城市用地采用建设部于1991年颁布实施的城市用地分类，把城市土地划为10大类46中类73小类；另外林业部门、农业部门等均按照自身管理要求，又界定关于林地、耕地等内涵，使得地类含义和基础数据存在较大差异，其中又以“两规”（城市总体规划和土地利用总体规划）的问题较为突出。 此外，城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ13790）规定“人口计算范围必须与用地计算范围相一致，人口数宜以非农业人口数为准”，且按照不同城镇类型界定四级人均建设用地指标；而在现行标准体系下，土地利用总体规划尚缺乏人均用地指标控制方面的具体规定。,（5）规划协调机制未完全建立,“
12、四规”的规划组织编制虽然都统一于各级人民政府，但具体的执行部门为政府各职能部门。下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规划存在着“越位“、“错位“的现象，部门规划协调存在“缺位“ 的现象。虽然土地管理法、城乡规划法等相关法律文件要求相关规划进行协调衔接，但还缺乏较为具体的措施，协调衔接的内容也有待讨论。,4、“四规”协调基础,（1）科学发展观为“四规”协调奠定了思想基础 科学发展观的提出及其统领地位的确立，为我国社会经济各方面的发展提供了明确的指引。各规划应统一在科学发展观的思想下，把“建设生态文明”、“增强发展的协调性”，促进社会的“全面、和谐”的发展，有效促进资源科学合理
13、利用、消除发展中的消极因素，改变了以往粗放式的发展观念作为规划的重要指导思想，围绕城市科学发展的共同目标进行规划编制。 （2）土地管理法、城乡规划法为“四规”协调奠定了法理基础 土地管理和城乡规划等方面的相关法律、法规、文件中对规划衔接和协调都有明文规定，这为“四规”协调奠定了一定法理基础。 （3）行政管理体制改革为“四规”协调提供了组织保障 在“十七大”报告中，为深化改革，提高政府部门的效能，提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，规范垂直管理部门和地方政府的关系”的要求。我国行政管理体制架构中“条块”关系的理顺为“四规”协调奠定了组织基础。,5、“四规”协调建议,（1）结合国家行政制
14、度改革，建立定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系,（2）明晰规划边界，科学界定各项规划主导编制内容,国民经济和社会发展规划“定目标” 国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。 土地利用总体规划“定规模” 土地利用总体规划的调控性较强，突出体现对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束上。建设用地（包括城市用地、建制镇用地、农村居民点用地、交通用地、水利设施用地、独立工矿用地等）、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地利用总体规划为准。 城市总体规划“定布局” 城市总体规划领衔制定城市发展战略
15、，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。 主体功能区规划“定政策” 主体功能区规划将行政区域划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类不同功能区划，根据不同主体功能区的功能定位、开发方向，制定开发管制、绩效考核等差别化的管制政策。 “四规”其他重叠交叉的内容，则应相互协调。可保留差异，但不能冲突。,（3）统一基础数据、规划标准和规范，搭建“四规”规划信息统一平台,在明晰“四规”各自“话语权”的基础上，“四规”协调应重点做好“三统一、二协调、一平台”。 统一基础数据 统一用地分类和建设标准 统一规划期限 协调土地利用 协调管制分区与措施 搭建“四规”规划信息统一平
16、台,（4）强化规划审批与协调制度，加强规划的横向协调,为使重大问题、重大决策得到及时沟通、反馈，应当建立一套横向协调制度，确保“四规”在规划前、规划中以至规划后的协调和成果的科学性。部门协调大致分为专门委员会协调、联席会议协调和日常协调三种。 专门委员会协调 成立一个包括国土、规划、发改委、环保等跨部门的规划委员会，负责国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划等的审议与相互协调。,目前深圳、广州等城市已经成立了城市规划委员会，城市规划委员会的主要职能包括审议城市规划、审议城市重大建设项目的选址、审议城市规划地方性技术规则、规定等。城市规划委员会的设置为市政府审批城市规划设置了一道技术把关口。 成立规划专门委员会的一种方式是在现有城市规划委员会的基础上进行职能扩充和机构完善，这是较好的一种方式。另一种方式是城市规划委员会等专业委员会与规划专门委员会两级并存，由规划专门委员会管理城市规划等专业委员会，不建立单独的专家库，审议部门规划时，根据情况调用各专业委员会专家。,（4）强化规划审批与协调
