基础设施ppp项目运作实务徐志刚

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1、2014年9月 PPP操作实务与案例 徐志刚 1 编制实施方案编制实施方案 2 采购准备采购准备资格预审资格预审 制定整体工作计划 开展项目调查 设计项目主要商业原则 编制财务模型 编制招标实施方案 组织相关单位讨论方案 方案报批 项目推介 编制资格预审文件 起草并发布资格预审公告 组织资格预审，推荐合格的 投标申请人 3 采购实施（招标实施）采购实施（招标实施） 落实招标条件 编制发售招标文件 组织标前会议 回答和澄清投标人提出的问 题，发布招标补充通知 投资人编制投标文件 采购准备采购准备 资格预审资格预审 采购实施采购实施 签署协议签署协议 开标评标开标评标 澄清谈判澄清谈判 编制编制

2、实施方案实施方案 实施流程（一）实施流程（一） 4 开标评标与澄清谈判开标评标与澄清谈判 5 签署协议签署协议 开标 制定评标标准、评标细则和评 标程序 成立评标工作组、组织评标 编写评标报告，推荐候选人 与候选人谈判 草签项目协议 中标人成立项目公司 完成融资交割 完成有关审批 正式签约 采购准备采购准备 资格预审资格预审 采购实施采购实施 签署协议签署协议 开标评标开标评标 澄清谈判澄清谈判 编制招标编制招标 实施方案实施方案 实施流程（二）实施流程（二） 从实践上看，成功实施PPP项目的采购，必须遵循一些原则。一是科学细致的准备工作，二是规范的运 作程序，三是丏业机构的支持。上述原则帮助

3、实施者降低风险，提高实施成功的概率。 准备工作 专业机构 规范流程 了解项目实施中的主要问题和解决方案，做到 心中有数，降低项目实施风险 吸收丏业机构的丏业意见和经验，少走弯路 项目实施合法合规，降低法律风险 实施流程实施流程规范运作规范运作 根据竞争程度划分，采购方法有三种：（1）非应标建议书或直接谈判（“独家采购”）； （2）竞争性谈判；（3）竞争性投标。 优点 缺点 直接谈判 可快速迚入签约履约阶段，迎合政府 高层领导心态 可提醒政府注意难以发现的公私合作 机会。 缺乏透明度，易滋生腐贤 不具备竞争性投标的成本优 势。 履约中问题多 政府对项目采购的控制力度 较弱 竞争性谈判 这种谈判比

4、完全竞争过程迅速，时间 成本较低 还能得到较好的报价 筛选投标者的流程不透明， 邀请过程中可能把最好的投 资人排除了 有腐贤和政治风险，有 竞争性投标 流程透明规范，政治风险低 如能吸引市场上足够的竞标者，可得 到最好的报价 政府对亍项目的控制力最强 有流标的风险 实施流程实施流程采购方式采购方式 北京市城市基础设施特许经营条例（北京市人民代表大会常务委员会公告第42号 ）第 九条规定“城市基础设施特许经营项目确定后，实施机关应当拟定实施方案”。第十条规定 “ 市发展改革部门组织市规划、土地、建设、环保、财政等有关行政主管部门依照各自职责对 市级城市基础设施特许经营项目的实施方案迚行审查，有关

5、行政主管部门应当分别出具审定意见。 市发展改革部门会同实施机关将修改审定的实施方案报市人民政府批准。 尽管国家层面还没有统一规定，从规范程序的角度讲，为待实施的PPP项目编制一个实施方 案是非常必要的。在实践中，规范的项目多数会编制实施方案，以利亍政府决策和并作为采购实 施的依据。 最近，国家发改委制订了基础设施和公用事业特许经营法，正在征求意见。第九条提 出“实施机关提出特许经营项目建议的，应编制实施方案”。 实施流程实施流程实施方案实施方案 （一）项目名称； （二）项目的实施机关； （三）模式选择和项目结构； （四）特许经营者应当具备的条件及选择方式； （五）项目基本经济技术指标； （六）

6、选址和其他规划条件； （七）特许经营权条款及特许经营期限； （八）投资回报和价格的测算； （九）特许经营权使用费及其减免； （十）保障措施； （十一）其他政府承诺； （十二）项目实施时间安排。 实施流程实施流程实施方案实施方案 PPP项目在不同阶段涉及不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、 评标文件及项目合同等法律文本。最重要的是招标文件，一般招标文件包括： 投标人须知 特许经营协议 服务协议（有时并入特许经营协议） 技术资料 投标人须知 投标人须知 包括招标项目概况、对投标文件的内容的要求、对投标文件格式的要求、参与投招标 的原则和程序、对投标报价的要求、评标标准和评

7、标方法、附件和其他要求投标人提 供的材料。 特许经营协议 拟签订合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的，主要体现了招 标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场的需求 匹配并提高招标成功率的原则，一般都会按照前述合理风险分配原则，在合同中合理 分配双方的责、权、利。 技术资料 包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人 更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提 供参考。 实施流程实施流程招标文件招标文件 项目合同是公私合作项目结构的核心，能够确保项目的融资和实施。合同编制要强调 以公私合

8、作方式商业化地开发实施基础项目，通过具有法律约束力的工具在各利益相 关方间适当分配风险。 好的项目合同 具有哪些特征 确保融资（项目有 充沛现金流与合理 利润） 条款框架稳定而具 有灵活性（充分考 虑未来可能出现的 重大事项） 更优化的风险分配 （各自承担最能承 担的风险） 更佳的公共服务质 量（绩效、规模经 济、服务创新、协 议约束） 提高公共管理能力 （公共服务规划和 绩效监管，市场基 准信息） 实施流程实施流程合同签署合同签署 市场化进程中催生市场化进程中催生了多种了多种PPP模式模式。PPPPPP项目没有最佳的固定模式，每个项目没有最佳的固定模式，每个PPPPPP项目都应项目都应 该根

9、据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力，选择合适的模式并对之进行优化该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力，选择合适的模式并对之进行优化 调整。调整。 方案设计方案设计模式选择模式选择 运运 作作 模模 式式 项目公司 城管局 贷款银行 还 本 付 息 贷 款 特许权协议 投资人 章程与合同 股本金 股东分红 贷 款 协 议 电力企业 支 付 费 用 供 电 服 务 购 售 电 合 同 政府监管 支付垃圾处理服务费 授予特许权 提供垃圾处理服务 方案设计方案设计项目结构项目结构 北京地铁四号线北京地铁四号线 龙背村龙背村 Long Beicun 圆明园圆明园 Yuan Mingyuan

10、 Park 白石桥白石桥 Bai Shiqiao 新街口新街口 Xin Jiekou 西单西单 Xi Dan 马家楼马家楼 MaJialou 线路南起丰台 区马家楼，北至 海淀区龙背村， 正线长度28.65公 里，设车站24座 。项目总投资约 153亿元。 案例一：北京地铁案例一：北京地铁四号线四号线PPPPPP项目项目 总体总体思路思路 仅考虑轨道仅考虑轨道 项目，则项目，则 收支严重不收支严重不 平衡，亏损平衡，亏损 严重严重 提高批平均票价，增加收入 减少初期投资 捆绑土地资源，增加初期收 入 具备商业可具备商业可 行性行性 东京地铁 三菱 兰万灵 西门子 港铁 阿尔斯通 新加坡地铁 中

11、信 金洲 港铁首创联合体港铁首创联合体 西门子联合体西门子联合体 北京市政府北京市政府 市发改委 市交通委 市国资委 市规划委 市运管局 市路政局 市财政局 庞巴迪 北京市工程咨询公司 德恒律师事务所 中伦金通律师事务所 普华永道会计师事务所 东方汇理银行 京投公司京投公司 君合律师事务所 英国史密夫律师事务所 大岳咨询公司 香港MVA公司 中城捷工程咨询公司 德国汉堡交通咨询公司 牵头顾问和财务顾问 国内法律顾问 国际法律顾问 技术顾问 运营顾问 客流预测顾问 组织、招商、方案制定、评审、协议谈判 项目具体实施 社会投资 项目总体情况项目总体情况 14 实施方案实施方案评审评审 前期准备前期

12、准备 竞争性谈判竞争性谈判 协议谈判协议谈判 公开招商公开招商 运作方案制定 2003.112003.11 市发改委组织市发改委组织 多家专业机构多家专业机构 评审运作方案评审运作方案 广泛招商推介 2004.12004.1- -8 8 3.253.25客流专家评审客流专家评审 6.56.5成本专家评审成本专家评审 竞争性谈判 2004.82004.8- -1111 市政府批准 实施方案 2004.112004.11 协议草签协议草签 特许协议谈判 2004.122004.12- - 2005.22005.2 特许协议草签 2005.2.72005.2.7 各委办局、各委办局、 国内外专业机构

13、国内外专业机构 评审实施方案评审实施方案 投资方案投资方案专家评审专家评审 项目总体情况（续）项目总体情况（续） 国家发改委 正式批复 2005.9.282005.9.28 正式签署 特许协议 2006.4.122006.4.12 4号线 开始试运营 2009.9.282009.9.28 报批报批 项目建设项目建设 15 项目结构项目结构 16 特许公司特许公司 股权股权 资金投入资金投入 社会投资者社会投资者 港铁首创联合体港铁首创联合体 特许协议特许协议 监管监管 特许协议特许协议 市交通委市交通委 监管监管 A A 部分资产部分资产 租赁协议租赁协议 A A 部分资产部分资产 租赁协议租

14、赁协议 总投资总投资 153153 亿元亿元 运营和维护运营和维护 并并 收回投资收回投资 A A 部分部分 +B+B 部分部分 全部资产全部资产 运营期 运运 营营 票款票款 收入收入 总投资总投资 153153 亿元亿元 运营和维护运营和维护 并并 收回投资收回投资 A A 部分部分 +B+B 部分部分 全部资产全部资产 运营期 运运 营营 票款票款 收入收入 总投资总投资 153153 亿元亿元 运营和维护运营和维护 并并 收回投资收回投资 A A 部分部分 +B+B 部分部分 全部资产全部资产 运营期 运运 营营 票款票款 收入收入 总投资总投资 107107 亿元亿元 建设建设 A

15、A 部分部分 政府投资方政府投资方 四号线公司四号线公司 投资投资 移交移交 ( ( 特许期满特许期满 ) ) 运营期结束 B B 部分项目设施部分项目设施 移移 交交 无偿移交无偿移交 30 年 移交移交 ( ( 特许期满特许期满 ) ) 运营期结束 B B 部分项目设施部分项目设施 移移 交交 无偿移交无偿移交 30 年 投资投资 建设建设 建设期 总投资总投资 4646 亿元亿元 B B 部分部分 建建 设设 0 年 4 年 投资投资 建设建设 建设期 总投资总投资 4646 亿元亿元 B B 部分部分 建建 设设 投资投资 建设建设 建设期 总投资总投资 4646 亿元亿元 B B 部分部分 建建 设设 0 年 4 年 银行银行 银行银行 贷款贷款 协议协议 特许公司特许公司 股权股权 资金投入资金投入 社会投资者社会投资者 港铁首创联合体港铁首创联合体 各持股各持股49% 特许协议特许协议 监管监管 特许协议特许协议 市交通委市交通委 监管监管 A A 部分资产部分资产 租赁协议租赁协议 A A 部分资产部分资产 租赁协议租赁协议 总投资总投资 153153 亿元亿元 运营和维护运营和维护 并并 收回投资收回投资 A A 部分部分 +B+B 部分部分 全部资产全部资产 运营期 运运 营营 票款票款 收入收入 总投资总投资 153153 亿元亿元 运营和维护运营和维护