纳税评估实践问题探析090816

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1、纳税评估 实践问题探讨,国家税务总局征管和科技发展司 征管质量监控处 司京民 二九年六月,纳税评估工作实践问题探讨,【关健词】 纳税评估定位 合法性 与税务稽查关系 税收征管法修订 评估专业化、风险管理 行业评估模型,纳税评估工作实践问题探讨,【摘 要】纳税评估在我国开展以来，理论架构基本建立，工作程序逐步清晰，评估方法不断丰富，评估效果日趋显著，在强化税源管理、优化纳税服务，提高纳税遵从等方面发挥了重要作用。但是，在工作开展中仍存在着一些难点问题，影响着纳税评估的进一步规范和深入开展。,纳税评估工作实践问题探讨,本讲义旨在总结这些问题的同时，从工作定位、合法性质疑、评估与稽查关系、对税收征管

2、法修改建议等方面提出务实的思考和建议，同时试图回答一些与纳税评估操作实践有关的热点问题。,讲义内容主要是针对征管法修订之前如何开展纳税评估而言，同时涉及到征管法修改的建议。只是一家之言，在这里提出来与各位共同探讨，不妥之处，欢迎当场指正。 我们将从以下六个方面展开探讨：,纳税评估工作实践问题探讨,一、纳税评估的提出及其内涵的发展 二、纳税评估在实践中的定位 三、纳税评估结果处理的法律依据 四、纳税评估与稽查的关系 五、纳税评估专业化与风险管理 六、纳税评估模型问题,纳税评估工作实践问题探讨,一、纳税评估的提出及其内涵的发展 我国纳税评估概念是从国外的“Assessment”（ “为征税对财产所

3、作的评价、估价，被估定的金额”等意），“self-assessment”（自我评估）等转译借鉴而来，亦有从“Audit”，意即“审计、 稽核、查帐”等意转译而来，相关的概念还有： “案头审计”(desk audit)、“办公室审计” (office audit)、实地核查（field audit）等。 我国纳税评估的概念是国外概念的复合体。更接近于 “Assessment”（估价，评价，赋值）等本意。,纳税评估工作实践问题探讨,新加坡：纳税评估是税务局的核心工作（税务处理部发放评税表，公司服务部和纳税人服务部评税，纳税人审计部复评，税务调查部处理重大涉税案件） 英 国：申报-估税-纳税-税务检

4、查。 加拿大：申报-纳税-评税-补税或退税。 北欧三国挪威、瑞典和丹麦：纳税评估是正式申报前置环节，为纳税人提供自我纠正时间和机会。预申报-纳税评估-正式申报-犯罪调查。,纳税评估工作实践问题探讨,舶来的是理念、名词和形式，创新的是内容、方法和程序。 由于法制环境、税制和征管制度差异，（如大多数国家纳税评估是在申报后纳税前进行）加之各国纳税评估核心体系处于保密状态，国外纳税评估可咨借鉴处不多，需立足我国实际有创造性的开展纳税评估。 要点：任何拿来主义的东西都要适应中国国情，这是无数历史教训证明了的。,纳税评估工作实践问题探讨,问题的提出 1994年分税制与税收征管改革-适应市场经济和法制社会发

5、展的必然产物。 税收征管法律制度体系的建设与不断完善，新征管法及其实施细则的颁布实施，具有划时代意义地理清了征纳双方税收法律责任与义务，为税收征管新模式的建立奠定了法制基础。,纳税评估工作实践问题探讨,税收专管员“征、管、查”权利集于一身不受制约、征纳责任义务不清的“保姆式”的管理模式受到挑战。征、管、查“两分离”和“三分离”的改革探索提出为征管新模式的提出指明了方向。 我国97年开始提出的“30字”税收征管模式：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”上门征收变为纳税人自行申报纳税，反映了征管工作的内在要求。,在该模式下，正确申报成为税务机关依法实施管理的前提。

6、但是，由于对这一模式的错误理解，加之税务检查资源的局限性，如何对纳税人申报的合理性进行普遍的动态监控及客观准确的评价几乎成为管理的真空地带。由此，纳税评估成为该模式有效运行的内在要求（见下图）。,纳税评估工作实践问题探讨,纳税评估工作实践问题探讨,申报纳税,如实申报？,依申请 审批、备案等,依职权 处理等,是,否,偷逃骗抗？,是,税务稽查,否,日常检查,如何监控？,随着对税收经济关系及税收征管规律认识的深入，2004年全国征管工作会议之后，完善为“34字”模式：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”。即增加了“强化管理”4个字。 “强化管理”，既是对税

7、收征管的总要求，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也是对应于征管查分工强调要加强税源管理。纳税评估就其工作特性，成为强化税源管理措施的必然选择。 （见下图）,纳税评估工作实践问题探讨,由“30字”到“34字”的税收征管模式： 以申报纳税和优化服务为基础 以计算机网络为依托 集中征收 重点稽查 强化管理,税收征管总要求,加强税源管理 （纳税评估成为其 重要措施 ）,纳税评估工作实践问题探讨,新的视角 如果说纳税评估过去是出于管理的需要，今天则更重要的是出于服务策略的需要。 改革开放，社会转型带来社会关系的巨大变化。 社会关系的变革对征纳关系的影响.doc 征纳双方的关系-博弈关系-社会政治关

8、系的经济表现形式。 博弈即策略-先哲的思想“圣王不设贼民之策”。资料引述-博弈关系.doc,纳税评估工作实践问题探讨,纳税评估工作实践问题探讨,的著名论断-好的制度可以使坏人变好，坏的制度可以是好人变坏。 聪明的管理者不会将绝大多数被管理者推向对立面。这既是从效率角度出发，也是从成本角度考虑。更重要的是从公平与和谐的角度出发，是构建和谐的征纳关系的有效途径。,纳税评估工作实践问题探讨,国际理念的影响与借鉴： 将“把管理当服务，视公众为客户”和执法与服务相结合的现代企业管理理念引入政府部门的行政管理，成为国际性的共识与趋势。 市场经济的发展要求政府管理包括税收管理与之相适应。如OECD（经济合作

9、与发展组织） 早在1987年的巴黎宣言中就提出“把管理当服务，视公众为客户”的理念，税收管理普遍从以税务当局为中心转到以纳税人为中心。,美国国内收入局（IRS）1998年提出“客户满意应当成为税务局与纳税人每次接触（包括税收执法）的一个目标”。 请注意：IRS的S是服务的概念。 近来，IRS在其2006-2010战略规划又在此基础上进一步提出“服务+执法=纳税遵从”的理念。注意：这里是把服务放到执法之前 也是“拨最多的鹅毛，听最少的鹅叫”这一古老的税收管理艺术的体现方式。,纳税评估工作实践问题探讨,这与我国当前构建和谐社会的指导思想和转变行政职能、打造服务型政府的基本思路有着内在的一致性。 作

10、为税务机关，在构建和谐社会这一大的指导思想下，转变行政职能，实现管理方式从单纯的打击防范型向管理服务型转变已经成为大家的共识。构建和谐的征纳关系，提高征纳双方的税法遵从度已成为征纳双方的共同诉求。,纳税评估工作实践问题探讨,纳税评估工作实践问题探讨,所有这些都为我们指明了这样一个重要而明智的理念前提： 在税务机关没有充分的证据证明纳税人具有主观故意逃避缴纳税款的行为之前，应当将大多数纳税人视为清白的、理性的，并为这些至少是看上去是守法的纳税人提供指导和服务，提供自我纠错的机会，从而避免将绝大多数纳税人推向法律的对立面，形成法不责众、执法成本居高不下的尴尬局面。这也正是提出纳税评估的重要考量。,

11、这不仅是税收的需要，更是构建宪政与公民社会为基础的和谐社会内在要求和重要途径。引述资料公民为什么要纳税.doc 因此，基于相信多数纳税人能够诚信纳税，从而为其提供深层次纳税服务和自我纠错机会的纳税评估新概念应当确立。必须与时俱进，重新审视我们原来的观念，从新的视角对纳税评估定义进行修正。关于评估定位的另类思考.doc,纳税评估工作实践问题探讨,纳税评估工作实践问题探讨,现行定义： 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。（纳税评估管理办法

12、（试行）,纳税评估工作实践问题探讨,现定义评价 该定义是一种比较宽泛的、描述性的定义，体现出对这一新生事物研究过程中前期探索性的特征。（留有余地） 客观上存在着一定的缺陷性，比如： “数据信息对比分析的方法”的概括是否必要？一则有失准确和全面，二则后面的税务约谈、实地调查等核实方法是否也要写入定义？,纳税评估工作实践问题探讨,“纳税申报的真实性和准确性” 的提法是否恰当？可否借鉴企业会计与中介审计间划分双方责任的办法，将纳税评估进行分析判断的对象定位于合法性与合理性，以分清征纳双方的责任，或更具可行性。 在表述纳税评估概念的内涵上还欠清晰，没有体现纳税评估为纳税人提供自我纠错机会和深层次纳税服

13、务以及作为提高纳税遵从的基本措施这几个重要特征，难以与其他税收征管手段进行本质上的区别。,纳税评估工作实践问题探讨,对定义修改的探讨 纳税评估是指税务机关对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报情况的合法性和合理性做出分析与判断，评价和估算纳税人合理纳税能力，为纳税人提供自我纠错机会，以提高税法遵从程度为目的的行政管理服务行为。,各级税务机关应充分运用各类行之有效的方法和手段，积极开展纳税评估工作，通过纳税评估评价和估算纳税人的实际纳税能力，并为其提供自我纠错的机会，提高税法遵从度，以达到强化税源管理，优化纳税服务，降低税收风险，减少税款流失，提高税收征管的质量和效率的目的。”,注：强调

14、“合法性、合理性”，是借鉴企业会计与中介审计划分双方工作内容与责任的办法，将纳税申报“真实性、准确性”的责任仍定位于企业，以分清征纳双方的责任。 强调“为纳税人提供自我纠错机会，以提高税法遵从程度为目的”是进一步明确纳税评估的定位。 强调“评价和估算纳税人合理纳税能力” ，是明确评估的实际作用和目的指向。 强调“服务”是突出纳税评估的外在属性和形式。 增加一段描述是进一步强调和明确评估的意义。,纳税评估工作实践问题探讨,二、关于纳税评估的定位 关于评估定位归纳起来主要有三个问题：一是纳税评估是否是行政管理行为？其法理依据是什么？二是评估工作范围应涉及所有涉税事项还是仅限于纳税申报？三是纳税评估

15、应仅限于疑点筛选还是应延伸到约谈和实地调查等疑点核实环节？这些环节的行为是否是行政执法行为？又如何看待和处理？,纳税评估工作实践问题探讨,（一）关于评估是何种行政行为 从合理的定位来看，提出开展纳税评估，应是基于服务+执法=纳税遵从这一理念，相信大多数纳税人通过教育和提供改正机会是可以提高税法遵从程度为前提的。 但目前的定位对此缺乏更清晰的表述。这正是我们必须结合征管法的修订，将目前的评估定义进行修改的本意。,纳税评估工作实践问题探讨,其现实目的:一是将税收征管着眼点放在税源管理上，通过对纳税人生产经营等税源信息进行分析，结合约谈和实地调查等核实手段，判断纳税申报的合理性，体现对税源层面的监控

16、和管理；二是运用管理与服务结合的手段，对纳税人普遍存在的非主观故意性申报错误提供自行改正机会，以提高效率，降低征纳成本，规避执法和减少纳税人违法风险；三是为税务稽查提供案源，提高打击涉税犯罪的准确性等。,纳税评估工作实践问题探讨,目前，大家存疑的主要是定义中关于管理行为的提法。认为既然是管理行为，就是行政执法行为，目前我国税收相关法律中没有纳税评估的字眼，也即没有对纳税评估授权，因此其没有合法性。,纳税评估工作实践问题探讨,对此，我们认为，纳税评估无疑是行政管理行为。但行政行为是有所区别的。根据行政权说，行政行为是行政主体运用行政权所作的具有法律意义（或对行政相对人产生影响）的行为，包括行政法律行为和行政事实行为。（题外但是可以借鉴并拓展思路的话：大陆法系与英美法系对我国法律体系的影响-与其他政治经济领域包括税收法律领域存在的问题一样，我们始终在寻找一种业内与众不同的标准。）,纳税评估工作实践问题探讨,行政法律行为是指行政主体做出的以对外发生法律效力为目的行政行为；行