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1、新常态背景下的新型城镇化与新的政策导向国家发改委城市和小城镇中心 乔润令,城镇化面临的全新的发展环境与发展条件,第一部分：,一、2010年，中国GDP升至全球第二； 中国跨进 进入中等收入国家门槛； 中国 进入了城市社会。二、中国经济发展的条件和环境发生了重大变化： 1、80年代改革红利已经消失； 2、低成本的发展优势正在消失； 3、全球化的红利已经消失；003 年至2011 年我国出口年 平均增长21.6。而2014年同比增长仅4.9%。 4、人口红利开始消失。（2012年345万，2013年244万， 2014年371万，十二五-1000万）,一、 中国发展的条件发生了重大变化：进入调整期
2、。,1、发展是有成本的。不合理的发展方式造成的高成本与高代价到了偿还期：资源环境承载能力已近极限；城乡、地区、阶层收入差距扩大；社会矛盾全面发展2、高速城镇化导致的问题。中国城镇化速度快，仅是压缩了时间。但矛盾与问题并没有因此减少。而是采取集中、集聚、激烈、爆炸的方式爆发。3、各种问题重叠同步出现。例如：市场化、城镇化、全球化与信息化、汽车进入家庭同步出现（中国几乎是一夜之间进入了城市社会、汽车社会、网络社会、消费社会）,二、城镇化面临新的挑战,自20世纪50年代以来，中国有2.8万条河流消失了，占到了原有5万条河流的一半以上。 对于中国人来说，无数儿时记忆中的河湖沟渠和与小伙伴们玩耍的潺潺小
3、溪都永远的消失了。,我们儿时的记忆哪里去了？,1、速度：中国经济已经从高速增长转向中速增长。2、要素：生产要素的低成本优势正在消失。3、动力：外贸出口、房地产两大动力消减、基础设施建设边 际效用递减。新动力尚未形成。4、市场：市场需求和竞争领域开始从数量到质量，从同质到 差异化、从单一到多样化、从粗放到集约。5、 环境：资源环境承载能力已近极限。6、 成本：融资成本、物流成本、政务成本居高不下。7、 方向： 体制改革、创新创业，发展方式转变、产业结构 升级，使中国经济从数量速度型转向质量效益型。,三、经济发展进入新常态,1、政府与市场：更多的发挥市场配置资源的主导作用。2、转变认识：城镇化不是
4、增加GDP的手段，是一个自然历 史过程，要顺势而为、水到渠成。3、变革导向：从定指标，赶速度到问题导向。4、新的执政方式：提升领导力、强化执行力、20%决策， 80%落实。说话要算数、说到要做到。5、调控方式：底线思维。区间调控、定向、精准化调控。,四、新的政府角色、新的执政思路,1、是体制变革的过程。通过户改、土改、投融资改革， 解决人、地、钱的问题。2、是以人为本、包容性增长的过程，核心是解决“三个一亿人”的问题。让农民分享城镇化的成果。3、是均衡发展的过程。重点发展中西部城市群和中小城市及小城镇。4、是转变城市发展方式的过程。从外延扩张到集约紧凑、从高耗能到绿色低碳、从大拆大建到文化传承
5、。5、推进城镇化的基本原则：以人为本、四化同步、生态文明、传承文化。6、新常态下城镇化的新特点：中速、质量、内涵、紧凑型城市、 模式多样化、PPP、第三产业、智慧城市、低碳绿色。,五、新型城镇化的几个要点,新型城镇化的三大改革领域：户籍、土地、城市投融资体制,第二部分、,1、户籍制度是资源配置的依据。城市根据户籍配置公共资源，农村根据户籍配置土地等资源。2、城市户籍制度改革的难点： 一是保证进城农民工的公共服务支出。钱从哪来？ 二是不同城市的承载能力问题。3、农民是否进城的难点： 一是承包地和宅基地权益问题；二是城市能否就业； 三是城市生活成本可否接受。4、高度分化的四类农民（想进城和不想进城
6、的农民）,一、户籍管理制度改革： 特点与难点,广东义务教育阶段外来农民工随迁子女达337.8万人，占全国20%以上。如将目前民办学校的162万义务段随迁学生的3/4转入公办学校就读，年度生均公用经费需支出43亿元，年度教师开支需支出130亿元，合计173亿元，另需新增学校建设用地2.2万亩，一次性建设投入200亿元，而中央的奖补2011年只有5亿元，与实际需求差距太大 。 在流动人口服务上地方政府表现出“不得不做，不可多做”的复杂心态。,案例：接纳外来农民工：市长面临的困境,1、户改的原则。分类有序、农民自愿。2、户改的特点。一是全面放开建制镇和小城市落户限制，二是有序放开中等城市落户限制，三
7、是合理确定大城市落户条件，四是严格控制特大城市人口规模。（城市规模重新界定）3、推行居住证制度。逐步把有能力在城市稳定就业的常住人口市民化。4、户改的机制：一是建立农民工进城的成本分摊机制。二是建设农村宅基地的退出机制。5、户改要解决的问题：让在城市打工就业居住的农民工分享城市的公共服务,二、户籍制度改革的思路和重点,1、国务院2014.11.20日关于调整城市规模划分标准的通知2、以城区常住人口为统计口径，城市划分为五类七档。 50万以下的为小城市； 50万以上100万以下的为中等城市； 100万以上500万以下的为大城市； 500万以上1000万以下的为特大城市； 1000万以上的为超大城
8、市。,三、新政策：新的标准重新划分城市,新型城镇化试点单位62家。试点内容包括：1、建立农业转移人口市民化成本分担机制。以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。2、建立多元化可持续的城镇化投融资机制。3、改革完善农村宅基地制度。4、探索建立管理创新和成本降低的新型管理模式。选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点。到2017年各试点取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验；2018-2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。,四、新政策：2015国家发改委等11部委：国家新型城镇化综合试点方案,1、已经制定并实施关于落实国家新型城镇化规划主要目标和重点任务
9、的分工方案。2、正在研究制定推进“三个1亿人”城镇化实施方案。3、正在研究制定财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的具体办法。4、国家发改委：中小城市综合改革试点。5、居住证管理办法城镇住房保障条例6、关于进一步做好农民工工作的若干意见,落实国家新型城镇化规划新政策,一、户籍制度改革。西部地区：新疆、青海、四川、陕西、广西、贵州。中部地区：河南、山西、安徽、江西、湖南。东北地区：黑龙江、吉林。东部地区：福建、山东 、河北。二、城镇化面临新的挑战。城镇化速度取决于农民工增长速度。去年农民工的增长速度已降到1%多。外出农民工增长速度已降到1.3%。照此继续的话，“十三五”期间很有可能遭遇农民工零增
10、长的局面。 三、农民工不能市民化的挑战。更严重的局面是今后可能会面临谁来务工的问题。而且农民工如果流来流去，不涨工资明年他就不来了。虽然农民工的工资上涨有利于缩小收入差距，但是会削弱我们国家产品的竞争力。,已经出台户籍制度改革意见的省市区,1、土地制度改革：成就了新中国。2、土地制度改革：解决了中国人的吃饭问题。3、土地制度改革：成就了中国的工业化。4、土地制度改革：支撑了中国的城镇化。,五、土地制度改革：特点与作用,1、 20002013年，政府土地出让收入从596亿元增加到4.2万亿元，年均增长38.7%。2、土地出让收入占地方财政收入的比重从2000年的9.3提高到2013年的60.9%
11、。3、 2000-2013年城市建成区面积扩大了将近1倍，政府土地出让收益高达近20万亿元。4、“吃饭靠财政，建设靠土地”。 （2014年中国财政收入14万亿，支出15万亿）,六、土地财政支撑了中国的城镇化,2012年土地出让收益6261.41亿元。使用结构如下：-城市建设支出占55.27%-保障性安居工程支出10.23%-农村基础设施建设支出8.42%-教育支出4.66%-农田水利支出3.87%,土地出让纯收益主要用在城市,第一、土地利用粗放、占用大量耕地。 第二、土地城镇化快于人口城镇化。 第三、空城鬼城频现，上万亿投资的建筑闲置 第四、侵犯农民土地利益。扩大了城乡差距。 第五、推动房价上
12、涨。不合理的扩大了人们之间的财富差距。 第六、造成地方政府债务危机。,七、土地财政面临的问题,八、土地财政面临的挑战：征地成本提高,1、利益相关者的关系已经被锁定。形成“零和”关系。 土地财政收入已经与政府收入、居民公共福利、农民就业、廉租房的资金来源紧密相连，牵一发动全身。凡对土地财政产生影响的房价下跌、集体土地入市、提高征地标准都会产生零和效应。2、改革要求的系统、协同，比改革目标本身还要重要。 （十七界三中全会、征地制度改革搁浅）3、土地制度改革，不能理想化，可行是最重要的原则。 （北京小产权房。100万平方米。高大上人群和贫民）,九、土地制度改革的难点,1、市场经济国家：农民的土地私有
13、可直接进入市场交易收益归农民政府通过税收方式拿回土地增值收益投资城市公共设施和服务领域。美国房产税和日本物业税占地方政府税收收入比重分别约为50%-80%和40%-50%。我国这一比重仅为2.32%。2、中国：土地分国有和集体农民集体土地必须经过政府征收才能变成国有入市交易收入归政府投入城市公共设施和服务领域农民土地补偿收益和城市居民的房产不交税。3、殊途同归：增值收益主要归政府，用于城市建设。,十、土地制度改革的核心：城镇化背景下土地增值收益归谁？不同系统的比较。,1、完善土地征收。缩小土地征收范围。2、建立农村集体经营性建设用地入市制度。3、改革完善农村宅基地制度。探索进城落户农民在本集体
14、经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地4、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。,十一、中办国办：关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见,1、集体经营性建设用地直接入市。 2、 农民宅基地有偿流转。 3、工业用地由售改租。 4、减少特大城市土地供应。 5、控制土地供给，防止空城鬼城再现。 6、新政策将大大压缩土地财政的空间；依托土地融资的空间也将被大大压缩。,十二、土地改革新的政策导向,1、中国城市的土地净收益，伴随征地成本上升，2010年达到高峰后，开始退潮。2、土地财政支撑中国城市建设的方式开始变化。3、后土地财政时代正在来临。4、
15、中国城市进入了市场化、多元化融资新时代。,十三、土地制度变革的后果,1、城市建设没有稳定的、可持续的税种（国外主要依靠财产税、消费税） 2、财税导向决定政府行为：以流转税为主体的税制结构鼓励招商引资，不鼓励吸纳人口。所以地方政府对吸纳人口则缺乏动力。 3、地方政府竭力招商引资发展二产：既可以增加GDP，又可以增加税收和就业。4、地方政府热衷于发展房地产。一是多卖地可以增加土地收入。二是房地产税费主要归地方政府。许多中西部的县市，前几年房地产收入占到了总收入的60%多。,十四、中国现行财税体制不适应城镇化发展,1、尽快探索建立以对不动产保有环节征税为主体的地方税体系。（物业税、房地产税）2、三是完善省以下分税制，建立与常住人口规模相适应的地方税体系。进一步推进省直管县，完善分税制。探索建立吸纳人口多、经济规模大建制镇与上级政府的分税制。3、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。,
