城市治理概论

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1、城市治理,一城市治理概论 二城市病,城市治理概论,治理含义（一）: 英语中的“治理“(governance)可追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵“一词，原意主要是指控制、指导或操纵，与政府(government)的含义交叉。,城市治理概论,治理含义（二） 学者Stoker认为：在组织之间、公共与私人之间的界限是可以穿透的情况下，智力的行为、方式或系统，起本质是政府与非政府之间及其内部各种力的相互作用。（1998） 学者Jessop认为：通过建构政府的（等级结构的）和政府以外的（非等级结构的）机构、组织个具体的实践，以解决政治的和产月政治的、有关实现共同目标和集体设想方面的问题。（1995）,城

2、市治理概论,城市治理含义： 学者McCarney认为：市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，政府与被管治者之间的关系。 学者Pierre认为：城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。 我国学者顾朝林则将城市治理理解为涉及城市地区不同机层地方政府、市民社会和私营部门关系的性质、质量和目标的总和。 饶会林认为城市治理是指根据城市导引和规范的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面无序现象、问题和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。,城市治理概论,城市治理主体： 分三方面行为主体共同参

3、与：政府部门、私营部门及市民社会。 哈尔法尼（Halfani，1995）发展了“多元化政治制度”的思想，他认为适应城市变化的趋势深化城市治理机构非常必要，很明显，城市的发展受到来自一个区域物质、社会和经济等多方面的影响，非政府组织和基层社区组织事实上是“市民社会角色”中最重要的部分。 在城市治理过程中，政府和企业之间的相互依存是不可避免的，政府最重要的工作是去掉企业运作的障碍，减低不必要的经营成本，提供适当的投入、信息和基础设施。 Harpham&Boateng在1997年提到了市民社会这一概念，并认为，城市治理注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，是政府与市民社会

4、、公共部门与私营机构的互动过程。地方政府依然在城市治理中起到主体作用，其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇，但它已不是城市治理的唯一主角。,城市治理概论模式（1）,在考察了发达国家城市发展模式后，Pierre(1999)认为西方有四种主要的城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式： 管理模式：该模式强调专业参与而非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号。主要参与者是组织生产和非陪公共服务的管理者，消费者也比较重要。管理模式的目标是增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。 社团模式：该模式有两个曾面的参与，直接参与的是各利益集团的高层领导，间接参与的则

5、是利益集团的基层。该模式的主要目标在于分配环节，即确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。关键手段是包容，使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程。 支持增长模式：该模式的主要参与者是商界精英和当选的地方官员，他们在推动地方经济的问题上利益共享。该模式的目标是实现长期和可持续的经济发展。该模式运用各种政府手段实现其目标，例如城市规划、运用来自区域/中央政府的资源、发展基础设施，甚至建设良好的城市形象以吸引投资等。 福利模式：该模式的参与者主要是地方政府官员和国家的官僚机构。其官气的目标是确保国家基金的流动以维持地方的活动，长期目标则不甚明了。该模式的实现主要依赖地方与较高曾政府的网络关系

6、。该模式不大可能维持太长时间，因为不平衡发展的逻辑渐受到质疑，如果适缝中央财政出现赤子，则更会雪上加霜。,城市治理概论模式（2）,从城市治理的内涵出发，结合城市治理的实践，城市治理模式大致分为： 1.企业家化城市治理模式 将城市看做企业来经营和管理，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资，发展城市经济；重视城市的市容建设，大搞城市推销(city marketing)，为提高城市形象，广泛采用城市形象识别系统 (CIS)战略；一般存在一个具有魅力的市长或市长群体，他们往往具有企业家的性格或直接由企业家精英担任市长，敢于冒险，善于创新，用企业家经营企业的方式

7、和模式经营城市；以城市市民和跨国公司作为城市政府的顾客，“顾客满意“是城市政府的一个目标。,城市治理概论模式（2）,2改革政府模式 此种模式的特点是：认为城市治理的关键是改革城市政府。没有对城市政府发展理念、作用、职能等充分的反思，则不能建立一个良好的城市政府与非政府组织的合作关系，即取得好的城市治理；大量吸收引进现代企业管理的方法和经验，把竞争机制引入城市政府，用企业精神改造政府；私有化和市场化的导向，不仅是公共企业的私有化，而且包括政府公共服务的私有化和市场化；大规模精简政府机构、大量减少甚至废除红头文件 (red tapes)，实行一站式服务(one-stop-shop service)

8、，创造崭新的适应时代要求的游戏规则；推行顾客关系管理(Customer Relationship Management )，建立电子政府的政府运行新模式。,城市治理概论模式（2）,3公私共同治理模式。 这种模式的特点是：该模式的领导者是城市政府官员与企业界(包括跨国公司)精英；企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起到关键性的影响；城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供；城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非盈利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城

9、市治理采取多中心治理体系。,城市治理概论模式（3）,美式城市治理模式,城市治理概论内容,（一）城市经济运行的治理 城市经济系统中各要素关系的失调导致了城市经济问题的出现，从而凸现出对城市经济运行进行治理的必要性。城市经济问题具有中观经济特征，城市政府治理的着力点主要应集中于城市产业、城市市场和城市财政三个中观层面。,城市治理概论内容,（二）城市社会治理：经济转型、社会变迁使城市社会中的各种力量产生分化、相互关系趋于紧张，城市社会问题也随之暴露和突出。治理城市社会问题要通过城市分配关系的调整与改善来削弱城市社会问题产生的基础；还要通过城市社会治安的整顿与维护来消除城市社会中的突出问题；当然更不可

10、忽视通过社区基层组织的重构和创新来巩固良好的社会秩序、预防社会问题的产生和激化。这三部曲充分展示了城市社会治理的辩证性和艺术性。,城市治理概论内容,（三）城市环境治理：城市环境治理是城市经济、社会、生态系统和谐发展，进而实现可持续发展目标的必然要求。人口聚集和工业聚集产生了工业和生活污染、市容市貌无序、交通拥塞等城市特有的环境问题。而城市化的加速推进、城市经济的快速增长以及城市管理水平的相对滞后，又使这些问题日益突出和激化。根据中国城市现状，控制污染、整治市容市貌、改善公共交通，是城市环境治理的三个基本主题。,城市治理概论条件,其一，城市治理的社会条件和经济条件这是城市治理的基础条件； 其二，

11、城市治理的职能和权力条件，这是由制度规定的城市政府治理的职责范围和处置权限； 其三，城市治理人才的素质，高素质复合型的城市治理人才是实现城市善治的重要条件，甚至可以说当治理体系确定之后，人才就是成功与否的决定性因素。,城市治理概论手段,城市治理主要有两种手段，即经济手段和行政手段。 这两种手段是缺一不可的，是政府调节经济的两只手，但在市场经济条件下，人们主张政府应当转变职能，建立“小政府，大社会“，不赞成政府经常动用行政手段干预经济的正常发展，因此，政府对经济的调节就应当以经济手段为主，以行政手段为辅。,城市治理概论特点,一是治理主体多元化。城市治理的主体不仅仅是政府公共部门，社会各个部门，私

12、人部门、半公共机构和公益组织等都参与到治理的过程中。 二是治理形式合作化。城市治理不是政府机构单独决策、实行垂直管理的过程，而是各主体之间进行协商合作的过程，鼓励同城市发展利害相关的社会主体利益相关者(Stakeholder)，都主动参与到城市治理过程。 三是治理结果不可控。公共和私人部门在治理过程中相互协作、相互影响，是一个自然发展的过程，产生的结果不受任何个人或机构的完全控制，从而有可能不同于原先的估计。,城市治理概论重点,(一)改革城市政府，建立适应城市发展和时代要求的城市新公共管理体系 (二)培育和发展城市非政府组织，提高非政府组织的能力 (三)处理好城市间的竞争与合作的关系，促进城市

13、的区域化发展,城市治理的目标与绩效导向,一、当代城市治理的总体目标 ： （一）提高城市可持续发展的战略管理能力 城市要长期生存下去，就必须具备可持续发展的能力，在经济全球化北京下，提高城市的可持续发展能力，可以说是各国当代城市治理实践的最重要的目标，它在城市治理目标体系中居于决定性地位，关系着城市治理行动的立足点和问题界定的视野，也决定着城市资源配置和公共政策选择的导向。人类可持续发展的共同原景和理想，将城市战略管理纳入人类社会发展的进程之中。,城市治理的目标与绩效导向,（二）消除社会贫困与遏制社会排斥现象 这一目标主要体现在发展中国家的城市，可持续发展的战略目标是与消除贫困、减少社会排斥的任

14、务直接联系在一起的。在发展中国家城市中，贫困以及力图在短期内消除贫困的期望往往是导致资源过度开发、使用，生态环境遭到破坏的根本原因。为了实现促进经济增长、维护社会公平、为会生态环境和资源利用的可持续性等艰巨的任务，多层治理体系的共同努力是必不可少的。,城市治理的目标与绩效导向,（三）实现城市政府重组与发展参与型城市治理网络 为了回应环境的压力，实现艰巨的经济、社会发展目标，提高城市可持续发展的能力，城市政府组织需要建构一套与可持续发展战略目标相适应、相配套的制度化的城市组织体系，塑造高绩效的城市公共管理和公共服务体制，为城市治理实践的运转搭建平台，以满足完成城市治理基本任务的需要。这就这就形成

15、了城市治理本身制度建设的目标。,城市治理的目标与绩效导向,（一）政治绩效标准 政治绩效是对城市政府选择的治理政治价值与制度进行评价的一些重要标准，其目的在于衡量城市治理政治体系构建是否满足了城市治理根本任务和实践行动的要求，说明在城市治理2的模式下城市政治制度发展的取向和政治文明建设的目标。 （二）经济绩效标准对当代城市治理经济绩效的考察立足于城市智力是否促进了城市时兆毫月微秒年的合理配置及净收益的增加。换句话说，城市治理的运行是够能够实现收大于支。在经济绩效的评价中，人们以投入与产出之比或者投资回报率的评估为核心，获得有关治理项目或者总体治理的经济性、效率性、可行性与可持续性的评价信息，以此

16、来衡量城市治理的水平。 （三）社会发展绩效标准 政治绩效和经济绩效都是衡量当代城市治理成效的重要方面。然而，城市治理的根本目标是要促进可持续地，综合、协调、均衡得发展，实现整个社会的文明进步。我们需要以社会发展的状况作为见解评价标准来考察城市治理的成效，以此说明城市治理主度选择是够对社会发展产生应有的贡献。可以说，社会发展标准既是城市治理绩效状况的综合显示器，也是整合城市治理政治绩效标准与经济效率标准的“引擎”。,城市病,指由于城市人口、工业、交通运输过度集中而造成的种种弊病。它给生活在城市的人们带来了烦恼和不便，也对城市的运行产生了一些影响，所以被人们形象地称之为“城市病”。,城市病表现,人口膨胀、 就业压力增大， 交通拥堵， 环境污染， 住房紧张， 能源短缺。,城市病形成原因,1.指导城市建设和管理的控制性详规覆盖率低，且与城市发展不相适应。 2.对城市规划的作用认识不够，规划意识差，在规划实施过程中，行政干预规划、人为影响规划的现象时有发生，从而肢解了城市规划集中统一管理权，削弱了规划的权威。 3.中小城市为了招商引资大都出台了一系列优惠政策，投资商在优惠政策的保护下，受利益驱动，不服管理，随心所欲，不报自建、随意乱建，先建后办、边建边办、建毕不办的现象时有发生，阻碍了规划执法工作的正常开展。,