招标代理与ppp项目务实

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1、招标代理与PPP项目务实,PPP项目与招标代理实践2017年5月,PPP项目,一、PPP项目的内涵二、财政部磋商办法（214号文）解读三、政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014文）四、关于发改委、财政部两个PPP合同指南 五、PPP项目案例实操分析 六、招标代理机构在PPP项目中可以发挥重要作用,一、PPP项目的内涵 （一）用PPP方式进行基础设施建设和公共服务是我国新常态经济形势下的战略选择 1、PPP合作方式的实质 美国民营化大师萨瓦斯曾在他的名作民营化与公私部门的伙伴关系 的开篇引用哲学家叔本华的话说：“所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段遭到

2、激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理”。曾经被视为无稽之谈的公共部门民营化思想显然已在当今国内外政府治理领域遍地开花，公私合营成为了政府解决公共项目运营资金难题的“真理”。萨瓦斯将公共部门与私营部门的合作定性为伙伴关系的建立，不仅要合作更要相互信任进而实现共赢。,现实中我国已经将基础设施的建设模式由原来的政府投资向公私合营模式( Public-Private-Partnership, PPP) 转变。政府的积极性来自对自身资金压力的缓解，民营企业资本的参与动机更多的体现提供优质产品和服务，以便于其他市场业务的开展，至于公共项目后期的运营一般都得不到重视。由此产生合作争执最终也得不到善终，因此

3、通过合同建立稳定的受到法律保护合作关系就非常必要。 相比项目的投资回报率而言，产权和收益的归属更是社会资本投资公共项目的核心关注点。,PPP 项目本质上属于公私关系的产权制度安排,需要在政府和私人部门之间分配公共项目的所有权和经营权。所谓丑话说在前头，PPP模式必须针对项目特点，事先确定所有权和经营权的归属。政府将项目所有权转移给私人部门，相当于从私人部门融资；私人部门将所有权转移给政府,政府便可获得项目资产。总之,发生所有权转移对于政府和私人部门来说都将带来效益。 如果单纯从融资角度看问题，PPP并不是一种理想的融资模式，因为社会资本要求获得理想的投资回报，其回报水平一定会高于银行贷款利率，

4、当然也会高于财政资金的融资成本，因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金，且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系。,既然这样，我们为什么要积极引进PPP模式？显然项目融资只是手段，不是我们推进PPP项目的目的，国家全面推行PPP合作模式，最重要的原因是通过学习PPP项目的核心思想，通过政府与各种类型的社会资本投资主体进行合作，来推动基础设施的建设，提供全面的公共服务；改善政府行政的质量和效率。在中国特色的市场经济环境下充分发挥市场配置资源的作用。从财政管理的角度审视，其根本目的是深化投融资体制改革，促进项目运作和管理体制机制创新。,2、PPP合作方式的主体 PPP是Public P

5、rivate Partnership三个英文字母的缩写,中文直译为“公私合伙”或“公私伙伴关系”或“公私合伙制”。 依据我国国情，我国PPP合作项目的私方定义为“社会资本主体”。 国家发改委颁发的PPP项目通用合同指南第六条规定：政府主体 1.主体资格 签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。 第七条规定：社会资本主体 1.主体资格 签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、 民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。,上述主体中所谓“符合条件”，财政部颁布的操作指南中做了解释。 2014年11月29日颁发的政府和社会资本合作模式操

6、作指南第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。 非本级政府的其他国有资本或国有控股资本也算在“社会资本”里面。 我国的投资项目不是分为公共项目和私人项目，而是分为政府投资项目和企业投资项目。并且，我们国家的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。并且这一制度，在很长一段时间内是不会改变的。因此，我们国家PPP项目引入的社会资本主体应该包括国有企业、民营企业、外资企业等等,3、PPP合作方式的法律属性 世界各国对PPP的定义有很大不同，但其基本属性都将其界定为政府部门和私人部门的合作。我国也不例外。

7、这是由于从合作双方的法人属性认定都是相同的。 政府部门在签订和履行PPP项目合同中属于合同主体的一方，这时，赋有行政权力的政府部门体现法人属性，称之为“公法人”；合同的另一方称之为“私法人”，财政部界定为不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业的建立现代企业制度的境内外企业法人。显然应当包括符合条件的国有企业。因此，PPP合作项目就是公法人和私法人的合作项目。即( Public-Private-Partnership, PPP)合作项目。PPP合同具有公法和私法两重法律关系。,（二）我国的PPP项目的特点和该我们提供的机遇 1、PPP常见模式 从广义上来说，PPP指的是企业参与提供传统

8、上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。 他山之石可以攻玉。2012年12月5日，英国财政部（HM Treasury）公布“关于公私伙伴关系新模式”政策文件 (英文简称：PF2 Policy)和“私人融资（2）标准化合同指引”（英文简称 PF2 Guidance），其经验可供我们参考。,两个文件规定在英国SPV(特殊目的公司或项目公司）不允许具体采购公共部门（对应中国“项目实施机构”）投资入股并持有SPV股份。但是为了加强公私伙伴关系，英国财政部在财政部内新设立一个机构，名字叫cent

9、ral government unit（CGU）,由它关注PPP项目的商务问题（commercially-focused）。CGU投入并负责公共部门股权投资安排（the public sector equity investment vehicle），GGU独立于采购公共部门。具体采购公共部门不投入股权投资，换句话讲，SPV（项目公司）的股东不包含具体采购公共部门，这是解决公共部门作为采购人和投资人双重角色利益冲突体制安排。,目前我国的PPP项目允许政府入股项目公司。 我国的PPP项目模式具有国际通行的三个显著特征：平等伙伴、利益共享、风险共担。 1、PPP项目涉及基础设施、基础产业、社会事业

10、、公共服务等，它们不是一般的商业性项目，具有明显的政策导向特征，是政府应该做的事情，过去政府自己做，现在通过开放市场，通过体制机制创新鼓励社会资本来做，或者是政府和社会资本通过建立合作伙伴关系，属于平等的法人地位。采用PPP模式由双方共同做。无论是采用哪种方式来运作，这类项目与一般的商业性项目会有很大不同。,2、 PPP项目所提供的产品或服务的市场比较稳定，因为提供的是社会必须的公共服务，市场风险不大，或者即便有市场风险，可以通过签订特殊合同条款来规避。因此，社会资本的收益也会受到限制，投资者应追求的是稳定的合理回报，政府也会保证这一合理回报。 3、社会投资主体要对自己的投资战略进行评价，投资

11、者追求的东西和PPP项目的特点是不是一致，愿不愿意接受这种运作方式。有时候，一个PPP项目并不是简单地由一个社会资本投资者来承担，可能是投融资的联合体，所以要想参与到PPP项目中来，就可能需要寻找合适的合作伙伴。,4、从满足社会公众利益的角度来看，需要参与PPP合作中的社会资本投资主体具备专业性的管理和运营能力，希望加入PPP项目中的企业需要有对专业能力进行培养的意识。 5、PPP项目主体的多元化、项目的复杂性、法律适用的多样性给承担采购任务的招标代理机构提供了延伸服务深度、拓宽服务领域的机遇。在项目咨询方面我们不如专业咨询机构，在法律服务方面我们不如律师事务所，在设计方面那我们不如设计院等，

12、但是项目的长期、多元、专业等性质要求一个穿针引线的服务机构，把所有利益攸关方组织起来，这就是我们的机遇。,2、世界银行关于PPP项目的分类,3、PPP模式和BOT模式融资的异同从PPP模式分类我们可以看出，PPP模式有多种形式，BOT是其中一种， （1）从融资的角度看，两者有以下相同点： 两者都以项目公司为合同当事人，承担有限责任； 两者都通过政府赋予的特许权和政府构成合作关系； 两者都是通过项目直接或间接盈利补偿项目投资。 （2）两种模式的不同 和BOT相比，PPP项目的含义更加广泛，反映更加广泛的政府和企业的合作关系，更强调政府在项目中的责任和参与，更强调政府和企业的长期合作与发挥各自的优

13、势，双方共享收益、工单风险和社会责任。,BOT模式和PPP模式的不同详见下表,鉴于上图梳理的PPP项目和BOT项目10各方面的不同将导致 （1）两类项目投资风险和责任不同； （2）政府监管方式不同； （3）经济和法律环境不同。 应当注意的是，不应当将两类模式简单归纳为融资模式的不同，PPP项目是政府为社会提供公共产品一种融资手段，但融资不是目的，实现有效地公共服务是目的。在公共项目的建设管理中。由于私法人的界入，对于提高政府公共服务的质量和水平、完善和建立全面的民生保障体系有重要作用。,4、为推进PPP项目国家陆续出台相关政策规定，主要有， 国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导

14、意见（国发201460 号） 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号） 财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财金2014113号 财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库2014214号 财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号 附件：1、PPP项目进展情况按月报送制度2、政府和社会资本合作项目通用合同指南,二、关于财政部磋商办法（214号文）解读 为了贯彻落实国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号），

15、推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规范PPP项目政府采购行为，） 根据中华人民共和国政府采购法和有关法律法规，财政部制定发布了政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214号，以下简称磋商办法）,（一）竞争性磋商办法的核心内容 该办法属于财政部规范性文件分为三章分别为总则、磋商程序和附则，全文共38条。 1、核心内容 我国政府采购法规定的政府采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价

16、值目标。,2、定义,3、磋商办法和两阶段招标方式的区别 招标投标法实施条例（简称招标条例）第三十条规定：对于技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。 第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提交。,两阶段招标第一阶段分四个步骤 征询技术建议；提交技术建议； 评价和选择技术方案和建议 编制招标文件。 第二阶段向提交技术建议的潜在投标人发出招标文件，依照法定招标程序组织招标。 磋商办法和两阶段招标办法相比在首先确定需求，其次通过竞争手段取得合同的程序规则是一样的。第一阶段解决买什么，第二阶段解决买谁的。 但磋商办法多用政府采购法规范的项目，且在文件编制、程序规则有许多不同。,