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1、行政诉讼法问题研究清华大学法学院 田思源 2015年12月21日上午 四川安岳/法学院,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（一）行政复议的定位 1、行政复议性质的行政性与司法性 2、行政复议功能的救济性与监督性 3、行政复议审查对象内容的合法性与适当性 4、行政复议决定的非终局性与可诉性,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议立法 1、行政复议条例1991年1月1日实施 2、行政复议条例1994年10月修订 3、行政复议法1999年10月1日实施 4、行政复议法实施条例2007年8月1日起施行。,行政诉讼立法 1、行政诉讼法1990年10月1日实施 2、旧司法解释1991年 3、新司法解释1999
2、年 4、行政诉讼法修正案2015年5月1日施行 5、关于适用行政诉讼法若干问题的解释（适用解释）2015年5月1日起施行,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政诉讼： 案件数：2014年各级法院受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件，同比分别上升16.3%和8.3%。 上诉率：近几年全国一审民事案件上诉率为20%左右，而同期行政案件上诉率接近80%，个别省份高达90%以上。 申诉率：近几年全国法院行政案件申诉率为8.5%，分别是刑事案件和民事案件申诉率的6倍和6.3倍。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（二）域外经验（解决纠纷的主渠道） 1、大陆法系有行政法院制度，所以行政复议很少。法国行政
3、法院隶属于行政系统，最高行政法院院长由政府总理兼任德国行政法院是司法系统的专业法院、特别法院,一、行政复议与行政诉讼的衔接,2、英美法系英国行政裁判所。保证公正而向司法靠拢。首席裁判官由最高法院大法官任命。美国行政法官。行政法官裁判案件以部门首长的名义，对其奖惩、任免由州人事部门决定。集中办公。英国行政裁判所每年受理案件几十万，之后起诉的5千件左右。美国行政法官解决行政争议也占80%以上。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,3、韩国和台湾地区韩国国务总理行政审理委员会台湾诉愿委员会组成人员一半以上为非公务员,一、行政复议与行政诉讼的衔接,4、我国的改革行政复议委员会北京模式：复议委员会会审的案件由
4、法制办决定。书面审，不公开，不不质证辩论黑龙江模式：简易程序和一般程序。简易程序由法制办复议办公室处理。有关于复议委员会裁决效力的规定。江南模式：市长参与，解决了首长负责制与复议委员会的关系。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（二）行政复议与行政诉讼的基本关系对复议不服可以起诉行政复议法第5条：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”,一、行政复议与行政诉讼的衔接,有人认为既然“规定”成为了行政复议的审查对象，而对行政复议决定不服又可以提起行政诉讼，这也就意味着行政诉讼可以受理对“规定”不服的案件，
5、亦即抽象的行政行为已经纳入了行政诉讼的范围。“由此可见，老百姓不仅可以状告具体行政行为的违法，还可以状告政府的红头文件违法。行政复议法已经从法律上正式确认了司法审查制度，即允许法院对抽象行政行为进行审查，确定是否合法。”参见王利明：司法改革研究，294页，北京，法律出版社，2000。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（三）关于行政复议最终裁决 必须“法律”规定 行政复议法14、30条 出境入境管理法第64条。2012年6月30日通过，2013年7月1日施行。外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法同时废止。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法14条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政
6、府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,立法主要是考虑国务院作为最高国家行政机关，以制定方针政策和从全局上处理行政事务为主，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。 参见乔晓阳主编：中华人民共和国行政复议法条文释义及适用指南，88页，北京，中国民主法制出版社，1999。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,即便按照现有的规定，国务院每年处理的复议案件也很多，既影响国务院处理重大问题的精力，也难免不会出现
7、个别处理不当的问题。故建议：第一，取消国务院的行政复议权；第二，国务院下设一个专门机构处理此类行政纠纷，对专门机构的行政复议裁决不服，可以依法提起行政诉讼。 参见蔡小雪：行政复议与行政诉讼的衔接，12页，北京，中国法制出版社，2003。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法30条：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自
8、治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,“该条在草案的修订过程中争议就颇大，原来是规定可以诉讼的，但最后没有被通过。所幸有关方面提出的将资源类确权的复议决定普遍设定为复议终局的方案，最终也未被采纳。” 张越：行政复议法学，513页，北京，中国法制出版社，2007。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,立法当初的考虑是：第一，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省级人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决；第二，根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省级人民
9、政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯相对人合法权益的，向作出该决定的行政机关申请行政复议，比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实施条例对行政复议法第30条第2款的修正。复议法第30条第2款，省级人民政府关于自然资源确权的复议决定为终局裁决，但当省级以下人民政府作出对自然资源的确权行为时，依照行政复议管辖规则，其复议机关应当是其上一级人民政府，其结果是：省级以下地方人民政府有可能成为复议机关，而对其行政复议决定当事人还是可以提起行政诉讼的。司法实践也基本是这样执行的。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实
10、施条例第25条：“申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。”,一、行政复议与行政诉讼的衔接,新行政诉讼法第12条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；,一、行政复议与行政诉讼的衔接,出入境管理法 第64条：外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请
11、行政复议的，适用前款规定。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（四）几种特殊的行政复议与行政诉讼的衔接 1行政复议中止通知书的可诉性问题。行政相对人对行政复议机关的行政复议中止行为提起诉讼的，因行政复议中止是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，所以不能提起行政诉讼。如果出现行政复议机关以中止为由无限期拖延案件的情况，当事人可以对行政复议机关逾期不作为提起行政诉讼。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,2复议申请人申请撤回行政复议，行政复议机关同意撤回的，当事人对原具体行政行为提起诉讼的问题。此时因申请人自愿放弃复议救济权，所以不能再以同一事实和理由申请行政复议。但在法定
12、起诉期限内，当事人是可以对原具体行政行为提起行政诉讼的。与此相反，如果当事人向人民法院起诉后又撤回诉讼，而向复议机关申请复议，如果复议复议的条件，复议机关也仍应当受理。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,3复议机关超过法定期限作出的复议决定的可诉性问题。行政复议机关超过法定期限作出的复议决定，不能当然地被视为无效，应属可诉。行政相对人不能因为复议机关的过错而承担丧失诉权的不公平结果。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,4共同行政复议人一部分申请复议一部分提起诉讼问题。当事人的复议申请权和提起诉讼权都应当予以保护，所以，应承认他们各自不同的选择权。此时为了避免分别处理可能造成的矛盾结果，应中止诉讼而等待
13、复议结果，因为行政诉讼是解决纠纷的最后手段。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,5当事人既申请行政复议又提起行政诉讼问题。根据99年若干解释第34条的规定，当事人既申请行政复议又提起行政诉讼的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由当事人选择。受理制和立案制,一、行政复议与行政诉讼的衔接,6. “省以下垂直领导”的部门的管辖问题 行政复议法第12条第2项：对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。实践发展：关于“省以下垂直领导”的部门,一、行政复议与行政诉讼的衔接,1998年以来，党中央、国务院相继对工商行政管理、质量技术监督
14、、食品药品监督等管理体制进行了重大改革，实行省以下垂直管理。如1998年11月24日，国发199841号文件：“省、自治区、直辖市工商行政管理局为同级人民政府的工作部门；地（市）和县（市）工商行政管理局为上一级工商行政管理局的直属机构。”由此产生了“省以下垂直领导”的部门的行政复议管辖问题。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,云南省行政复议条例第9条：“对地税、工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。” 湖南省实施中华人民共和国行政复议法办法第6条：“对工商管理、质量技术监督等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不服的，向其上一级主管部门申请
15、复议”。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,山东省行政复议条例第11条：“对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府申请行政复议。” 河北省政府法制办2003年12月8日下发的关于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖权的通知中规定：,一、行政复议与行政诉讼的衔接,“关于对我省省以下工商行政管理、质量技术监督、地税、食品药品监督等垂直管理部门的具体行政行为不服的，应向其上一级行政主管部门申请复议。申请人向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府要向申请人作出应向上一级行政主管部门申请复议的解释性说明，如申请人坚持向
16、其本级人民政府申请复议的，本级人民政府也可以受理。”,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实施条例第24条：“申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。”,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（7）行政复议和解与调解可否起诉行政复议法实施条例第40条：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。,一、行政复议与行政诉讼的衔接,第50条：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。和解和调解后可否起诉？,
