政治周期与地方政府土地出让行为

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1、余靖雯等 ：政治周期与地方政府土地出让行为 政飧 周期与地方政旖 土地 虫让行感 余靖雯 肖洁龚六堂 内容提要：本文基于 1999 年至 2011 年中国 281 个 地级市土 地出让面板 数据进行实 证分析 ，发现土地出让具有 随省级党代 会的召开时间而变化的政治周期性。具体表现为， 党代会召开前 一 年 ，土地出让面积下降约 87 ；党代会召开后 一年 ，土地出让面积 增 加 约 10 1 。土地出让收入也呈现相同的政治周期性特征。这个结果在控制 了官员个人 特征等变量后仍然 十分稳健。本文的分析还显 示，官员 一 上任 有冲动大 量出让土地 ，但是 没有证据表明离任前会减 少土地出让 。

2、原因是党代 会的政治周期与官员更替并不 等同 ， 党代会是可以预期 的政治事件，利益相关方会做出反应，从而对土地出让产生 一定 程 度的 扭曲。 关键词：土地出让政治 周 期官员更 替 一 、引言 土地作为稀缺性资源 ，是经济发展的基本生产要素。在中国 的土地出让制度下 ，中央和省级政 府并不直接掌握土地 ，地级市政府则垄断了土地供应 一 级市场 ，可以单方面制定土地补偿标准，实 施强制征地，充当着经营者和管理者的双重角色。 近年来，伴随 着城市化进程，全国土地出让面积从 199 9 年的 45万公顷增 长到2013 年的 367 万公顷 。土地出让收人在 2 008 年以后迅猛攀升， 201

3、3 年已突破 4 1万亿元 ，相当于当年中国 的 7 25 、预算内财政收入的 32 。 “ 土地财政 ” 、 “ 高房 价 ” 等由土地出让带来的 一 系列经济社会 问题引起了各界的高度关注。为了约束地方政府土地出让行为，中央政府颁布了多项规定 ？ ，但政 策效果并不明显。地方政府为什么热衷于出让土地？如何用经济学来解释地方政府的 “ 卖地冲 动 ” ，背后的制度原因究竟是什么？ 巳有文献从财税激励和政治晋升激励两个角度对上述现象进行了解释。 许多研究 指出， 1994 年分税制改革后 ，中央政府财权上收 、事权下放 ，导致地方政府财政收人捉襟见肘、收支缺口扩 大， 因此只能选择出让土地获得

4、预算外 收入，是 “ 无奈之举 （卢洪友等 ， 2 011 ）。另外 一部 分研究则认 为，官员晋升的政治激励更为重要。在以 为考核指标的 “ 晋升锦标赛 中 ，地方官员具有 “ 竞 争冲动 ” ，希望在竞争中脱颖而出 。因此 ，他们以土地作为政 策工具，进行基础设施建设、招商引 资 、促进经济增长（张五常，2 0 08 ）。 本 文将沿袭晋升激励的思路，从政治经济学角度考察省党代会前后城市土地出让的变化 ，并探 讨背后的影响机制。之所以把五年 一 次的党代会作为政治周期 ，是因为官员的任免在法定程序上 是通过人民代表大会和党员大会或党委常委会实现的 ，但真正的人事任免权却在上级党组织手中。

5、因此，党代会是可以预期的政治事件，是官员集中调整的关键性时间，是政治系统人事上的 “ 重洗 余靖雯 ，北京外国语大学国际商学 院 ，邮 政 编码 100089，电子信箱： ；肖洁 、龚六堂，北 京 大学光华 管理学院。本文系 “ 第十四届中国青 年经济学者论坛 ” 人选论文。作者感谢国家自然科学基 金青 年 项目（项目批准 号：714 03028 ） 的资助 ，感谢匿名审稿人和北京 大 学 光华管理学 院周黎安 教授的宝贵 意 见，文 责自负 。 比如，从 20 0 7年 起 ，要求土地出让 金全额纳人预算管理，接 受同级人大 监 督。 88 （姊金 2015年第2期 牌 ” 。对于地市级官员

6、来说 ，省 级党代会可视为外生的周期性激励。官员有激励对 财 政经济等方 面进行干预，实施有利于自身仕途发展的行为 。 一些研究发 现地方的经济 波动、财政收人波动具有 周 期性 ，而这种周期性与党代会的政治周期具有显著的关系（ ， 2003 ；李猛、沈坤荣，2 0 10 ； ， 2 011 ；梅冬州等， 2014 ）。地方政 府是土地 一 级供应市场的垄断者 ，对土地出让掌握着自由裁量权。 面对着党代会带来的政治不确定性以及晋升机会时 ，官员会做出的 一 系列反应行为 ，从而对土地出 让产生影响。 本文首先建立了 一个 理论模型 ，分析了党代会召开通过哪些 机制影响土地出让。在此基础上， 利

7、用时间跨度为 1999 一 2011年 ，涵盖 281个地级市的面板数据 ，建立实证模型。实证结果表明，国 有土地出让面积和收人都呈现党代会周期 性 ，具体表现为与基期？相比，党代会前 一年 ，城市土地 出让面积明显缩减，下降约 87 ；而党代会后 一 年 ，土地出让面积迅速攀升，高出约 101 。此结 论在不同模型设定下都十分稳健。控制了官员更换、个人特征因素后 ，土地出让的政 治周期 性特征 仍然十分明显。 土地出让在省党代会召开前 减少 ，召开之后增加，呈现政治周期性，我们认为可以从以下方面 进行解释：首先 ，党代会召开前夕，政治不确定性 较高，土地出让带来的财税收人和经济 增长效应往

8、往具有滞后性 ，官员降低对未来收益的估值，从而减少土地出让。党代会召开之后，随着政治不确 定性减弱，地方官员又投身于 “ 晋升锦标赛 ” 中，大量出让土地 ，进行招商引资，促进经济增长，为自 己的晋升道路积累政绩、获取优势。第二 ，从土地的需求方来看，用地 企业在党 代会 之前也面临着 政治的不确定性，从而减少拿地，直到这种政治不确定性消失。第三，土地出让要征用农地 ，损害农 民利益，引发土地纠纷和群体性事件。出于 “ 维稳 ” 的需 求在党代会召开前会减少土地出让，党代 会召开之后会恢复。第四 ，土地出让往往伴随着利益输送、贪污腐败、钱权交易。省级党代 会召开 前 ，为了营造良好的会议氛围和

9、沟通民意，上级政府加大贪腐打击力度，加强对地方官员的审查和 监督 。官员最优的选择就是减少土地出让 ，降低 “ 出事 ” 的风险 。 与之前的研究 相比，本文的贡献主要体现在以下几个方面：首先，细致区分了党代会的周期和 官员更换的周期 ，丰富了研究土地出让行为 的政治经济学文献 ；其次 ，从地级市层面的数据出发 ，验 证了土地出让的政治周期性，为今后有关土地出让的研究提供 一 个新的视角 ；最后，深人剖析党代 会影响土地出让的机制，揭示土地出让波动的制度性根源。全文共分为五个部分 ：第二部分为文献 综述 ；第三部分为理论模型；第四部分为实证检验与结果解释；第五部分为结论。 二、文献综述 （ 一

10、 ）土地出让文献 在中国的土地出让制度下，地级市 政府垄断了土地供应 一 级 市场，既是经营者 ，又是管理者。 政府征用土地后转让使用权 ，是招商引资、发展辖区经济不可或缺的生产要素。现有文献对地方政 府土地出让行为的激励机制的解释集中在财税激励和政治晋 升激励两个方面。 1994年分税制和20 0 2年所得税分享改革 ，财 权和事权不匹配的压力迫使地方政府转向增加 预算外的收人。地方政府通过低价从农民手中征地，转化为建设用地后将使用权出让给用 地单位 ， 获取中间 的价差。由于土地出让金在财政预算以外，中央政府无法事前知晓和事后监管 ，透明度较 低，自由度较 大，是地方政 府倚重的资金来源。

11、虽然 20 06 年底，国务院出台相关规定要求土地出 根 据后 文的模 型设置，基 期 是党代会召开 后的第二年。 国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发【2 006 丨3 1号 ）和规 范国有土地使用权出让收支 管理的通知（国办 发 【 20 06 】 100号 ） 。 89 余靖雯等 ：政治周期与地 方政府土地出让行为 让收支纳入地方基金预算管理，但是缺乏有效的监督制度，政策并没有得到严格的执行。因此，土 地出让金 一路 高速增长，成为名副其实的 “ 第二财政 ” 。除了 一次性 的土地出让收人以外 ，地方政 府还能增加与土地出让相关的直接税收和间接税收。直 接税 收包括契税 、土地增

12、值税、城镇土地使 用 税、房产税和耕地占用税，这五项税收大致占地方本级收人的 15（管清友 、彭薇，20 11 ）。伴随 着后续的工业企 业进驻以及房地产业、建筑业的兴起，还会带来增值税 、营业税等间接税收。 因此， 一 些文献认为财税激励是地方政府大量出让土地的动因 （周飞舟，2006 ；曹广忠等， 2007 ；孙秀林、 周飞舟，2 0 13 ）。 财政缺口并不能完全解释地方政 府的土地出让行为 ，因为地方政 府完全可以量人为出。 另 一 部分文献则从政治晋升激励角度对此进行 解释。在中 国 ，官员的政治激励不在于赢取选票，而是获 得上级政府的认可和提拔，考核标准与辖区内 显著相关 （ ，2

13、005），从而地方官员 为了增长而竞争，进行 “ 晋升锦标赛 ” （周黎安， 2 0 07 ） 。土地作为地方政府垄断的生产要素 ，自然成 为官员促进经济增长、参与晋升锦标赛的筹码。 一方面 为了招商引资，不惜 零地价或者负地价大量 低价协议出让土地（陶然等 ，200 7 ），纷纷建立新城区、开发区和工业园区 ；另 一方面 以招 、拍、挂 市 场化的方式高价出让房地产用地，得到高额的土地出让金，投人到基础设施建设。 “ 吃饭靠 财政， 建设靠土地 ” 就是这种现象的生动写照。 （二）政治经济周期文献 与 本文较为相关的是政治经济周期性的文献。国外 大量的研究利用民主国家的选举和政党轮 替来解释

14、经济周期（，1 975 ； ，1 97 7 ； ， 1987 ； ， 1988 ； ， 1990 ）。在选举的年份 ，政治家会采取 一些 扩张性的政策（如减少税 收、增加 转移支付等）以赢得选 民的支持 ；选举过后 ，往往又实施紧缩性的政策，从而形成了经济周期 。 我国和西方政党交替执政不同 ，但也存在政治经济周期 。在党政两条线的管理体制下 ，各级党 委领导政府开展工作 ，实际上掌握着对下级官员 的人事 任免权 。党代会每五年召开 一 次 ，不仅是党 政 一把 手会有调 整，较低级别的官员也会经历大规模的人事 变动 。 一 部 分文献用党代会作为刻画 政治经济周期的重大事件 。 （ 20 0

15、3 ）发现， 1987年之后 ，中央党代会召开次年总固定资产投资增 长率会迅速上升。梅冬州等（20 14 ）的研究表明，中 国的经济波动与中央党代会密切相关 ，周黎安 等（ 2 013 ）分析了行业资源错配与省级党代会政 治周期的关系 。既然经济 和投资波动会受到党代 会周 期的影响，作 为地区建设的生产要素 土 地自然也存在政治周期性。据我们所知，还没有文 献从党代会周期角度来研究 政府土地出让行为。 另 一部分文献则关注地 方官员 的人事变动，从官员更替和个人特质来研究政府行为的周期性。 除了定期召开的党代会 ，地方政府官员在其 他年份也会出现经常性的更替。因此，很大 一部分文献 从官员更替的 角度 来研究政治周期引发的经济周期。徐现祥等（20 07 ）研究 发现 ，省长省委书记交 流对于地方经济有积极影响。张军和高远（ 2 0