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1、浅议如何建立建全科学民主的行政决策机制【摘要】行政决策是行政管理活动的首要和中心环节，是政府管理的核心，其正确与否直接关系到行政管理的成败。创新和完善行政决策体制，推进行政决策机制的科学化、民主化是我国党和政府以及社会公众十分关注的问题，而且长期以来我国在这方面也进行了不懈的探索和努力，取得了不错的成就。但是，在新形势下，随着决策环境的日益复杂化，决策内容要求的日益科学化，我国传统行政决策机制的弊端也日益显现出来。这需要从以下几个方面努力：一是完善决策组织体系，合理分配决策权力。二是规范决策程序。实现决策过程的法制化、程序化、制度化，要健全畅通的公民利益表达机制。三是建立民主、开放、有效的决策
2、监督机制，完善权力制约权力的机制。【关键词】建立健全 科学民主 行政决策机制。行政决策是行政管理活动的首要和中心环节，其正确与否直接关系到行政管理的成败。行政决策体制是行政决策活动的制度化规范，科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行，保证行政决策的效益和效率有着至关重要的作用。科学的行政决策体制要随社会政治、经济、科学技术水平诸方面的变化而变化。当前，改革和完善我国行政决策体制尤其具有紧迫性和重要性。认清我国行政决策体制现状，寻找研究改进途径也显得尤为重要。1、行政决策体制的定义和特征 行政决策体制是指行政决策机构和人员所形成的组织体系以及制定决策的有关制度。当代社会，由于科
3、学技术的迅速发展，并渗透到社会生活的各个方面，社会化的大生产已成为一种必然趋势；行政决策的理论、程序、方法都有很大变化；行政决策的机构和人员及其相互关系也发生了显著变化。行政决策体制呈现出了很多新的特点：一、行政决策体制已成为各级政府了挥行政职能不可缺少的组织系统。二、行政决策体制中各组织系统在决策过程中的分工明确化。 三、行政决策体制的运行不断向科学化、技术化发展。四、行政决策体制呈现决策事务量增大，人员增多的趋势。2、我国行政决策体制现状和存在问题新中国成立以后，我国建立了社会主义政治制度下的民主集中制决策体制，然而由于受封建专制统治社会的长期影响，个人迷信、家长制作风的民族心理及思维方式
4、仍根深蒂固，我国政制及行政决策体制在实际层面上仍然表现为中央高度集权的权力型体制。随着中国经济、政治体制改革的不断深化，我国经济发展水平大大提高，经济结构日益复杂，高度集权的、封闭的社会主义计划经济体制逐步被相对分权的、开放的社会主义市场经济体制所代替，社会结构也有传统的封闭性、简单性变得越来越富有流动性、复杂性，社会主义民主法制建设不断发展，这使得传统的行政决策体制弊端日益显露，越来越不能适应当今社会发展的需要。我国行政决策体制中存在的主要问题主要表现在：一、科学决策体制尚未真正建立：第一，行政决策主体职责不清，各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确，关系仍未理顺，人大及
5、政府的决策潜力尚未充分发挥。另外，中央与地方之间，政府与事业单位之间，政府与非政府公共组织之间的职责也没彻底划清，行政决策体系中决断、信息、参谋、监督各子系统还没真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用，致使决策缺乏综合协调性。二、行政决策缺乏民主公开性。在行政决策方式上，有些决策者长官意识主导决策，不听从他人意见，决断时“一人专断” ，或想当然拍脑袋，或盲目搞政绩工程、形象工程。在决策过程中，民众参与程度低，社会力量对决策的影响力较弱，社会公众参与公共决策过程的具体方法和途径也十分不足，公众意见、愿望、要求难以表达，群众建言难以进入领导视线或根本不被重视，甚至专家论证也被抛之一旁。这种民
6、主作风的缺乏削弱了群众参与的信心，从而强化和助长了“一言堂” 、 “一人专断”式的行政决策。三、行政决策缺乏程序化、规范化、制度化。理想的行政决策过程应该包括发现问题、确定目标，调查研究、咨询论证，拟定方案、分析评估，方案选优、试点试验，实施并反馈、调整提高等一系列环节。然而在现实的决策过程中，一些功能环节如咨询论证、反馈、调整提高等却往往被忽视，常常是“谋” “断”不分家或有“断”无“谋” ，科学合理的决策程序的确立并未受到足够重视。决策的法制化程度也很低，至今我国的行政决策特别是重大事项的决策程序还没有一部统一的行政程序法来规范。关于决策的听政程序的规定也只是分散的和零星的，只是在价格法
7、、 行政处罚法 、 立法法中作了规定，决策的听政程序并没有成为一切行政决策的法定程序要求。虽然我国行政决策责任制已经启动，但仍存在很多问题。在我国目前的行政决策体制中，决策责任主体不明确，决策权力与决策责任相分离，常常是“集体决策，集体负责” ，而实际上却是无人负担责任。目前，我国已经出台了一些相关的责任制度，如政府报告制度、人大代表审议制度等，但这些制度间缺乏整体配套性，缺乏内在衔接，作用难以发挥，更重要的是，我国对抽象行政行为的责任追究，还几乎没有明确的制度规定。3. 改进和完善我国行政决策体制的途径行政决策是政府管理的核心，改革和完善我国行政决策体制，推进决策科学化、民主化，提高政府管理
8、水平和公共服务的质量，并保证决策的公共利益代表性，是我们面临的一项现实而紧迫的任务，为此需要从以下几个方面努力。一、 完善决策组织体系，合理分配决策权力组织是职能的承载主体，完整健全的行政决策组织体系是科学合理决策的组织基础。行政决策系统由决策中枢系统、咨询系统、信息系统、监督系统组成，只有这四部分的健全和有机结合才能更好地发挥各部分的功能，更有利于做出科学合理高效的行政决策。权力是决策的重要要素。权力划分的明确与合理程度对决策中枢机构间的关系及其作用的发挥都有重要影响，权力不明确会引起不同机构间的摩擦和矛盾，导致行政决策效率低下。权责不明也容易引起权力被滥用、乱用，导致决策者不负责任，随意决
9、策，在决策失误时逃避责任。因此，一定要明确不同决策主体间权责关系，并用法律的形式使其明确固定化。例如可完善行政组织法中关于决策的划分，行政决策权行使的方式，决策者的法律地位，资格等方面的规定。二、规范决策程序，实现决策过程的法制化、程序化、制度化合理规范的决策程序对于现代行政决策有重要作用，它体现了决策过程中的相对分工，从而能够避免决策的随意性。在科学设置的程序中有民意的收集，能容纳各种不同意见的争论，可以最大限度地对决策进行全方位、多层次的思考，使得方案在正式实施前做到尽可能地优化，同时又为决策实施过程中的偏差纠正提供了准备，防止追踪决策时的草率现象。从而有效地保证了决策的高质量、程序化、制
10、度化。规范决策程序，需要做好以下几方面工作：第一，要健全畅通的公民利益表达机制，保证关系公共利益的问题进入决策议程。美国著名政策科学家詹姆斯 E 安德森认为：“政府的任务是服务和增进公共利益。 ”我国是社会主义国家，行政决策的价值取向也理应是公共利益。作为政府的行政职能之一就是对公共的需求与问题给予充分的满足，最大限度地实现公共利益。而行政决策就是一种有效的方式，只有了解民意才能体现民意，因此，必须健全公民的利益表达机制。第二，实行专家咨询重大决策专家论证制度化。当今世界，国际国内政治，社会环境日益复杂化及政府面临问题的多样性，决定了政府重大的决策前，要最大限度地组织相关专家群体，集思广益，虚
11、心听取专家、智囊团的意见，才能减少重大决策失误的概率。第三，完善听证制度。听证制度是政府在制定规范性文件或做出某项行政决定时，听取利益相关人意见的程序性制度。听证是政府做出决定前的必需行为，它给利益相关人提供主张的机会，限制了政府行为的随意性，有利于避免过去政府决策缺少公众参与机制的弊端。三、建立民主、开放、有效的决策监督机制 行政决策从本质上讲是行政主体运用公共权力对社会资源和社会利益进行的权威分配过程。我国是社会主义人民民主国家，行政决策应该为公共利益服务，做到公平、公正、科学、高效。建立健全决策体制需要从以下几方面努力：一是完善权力制约权力的机制。首先是强化人大的监督权，真正树立人大的监
12、督权威，完善人大审议和追究制度，使各级政府应严格按照宪政要求，做到重大问题的决策，重大活动，重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，人大在决策阶段可行使质询权和否决权，避免失误，直到对相关决策人追究责任，罢免职务，做到决策监督，组织监督。其次要健全由国家特设的行政机构和司法机关的监督，如监察部门，审计机关和会计系统，检察和审判机关的监督，可提高行政监督机关的地位，置行政监督权于其它部门行政权力之上，使行政监察部门的地拉高于其他行政部门，并实行自上而下的垂直领导体制，各级监察部门依法独立行使监督权，从而确保监督权的权威性与有效性。再次，要建立行政决策违宪审查制度。西方发达国家为了维护宪法尊严都
13、普遍建立了一系列严格的审查制度，建立了专门的司宪机构来审查违宪案例，追究违宪责任，做到监督机构专门化，建立宪法诉讼制度，将违宪行为纳入司法程序，予以追究等等，做到监督司法化。二是加强非公共权力部门的外部监控体系，建立权利制约权力的机制。加强非公共部门的外部监督体系主要是指改进和完善新闻媒介的监督，社会团体的监督，群众的监督和民主党派的监督。这是民主决策、民主监督的重要途径，是保障行政决策为公共利益服务的重要途径，是保障行政决策为公共利益服务的重要机制，是实现决策科学化，民主化的必要内容。加强外部监控首先要健全政务公开机制，实行决策公示通报制度。首先，要强化舆论监督。充分发挥报纸，刊物，电视，广
14、播，互联网等新闻媒介对政府重大决策的过程，效果进行及时报道，对重大决策失误及损失进行及时的曝光，对与人民群众生活相关的诸如公共事业，城市建设，教育收费，市场滥管，住房医疗等提出批评和建议，与政府决策提供广泛的群众基础，还要建立民间性的“政府决策评价中心” ，对行政决策的效能进行事后监督，并作为行政管理人员绩效考核的内容之一，实现对行政决策的民主监督，确保决策的公共利益取向。其次，要健全公民利益保障机制。行政决策是为公共利益服务的，在决策过程中应本着地人民负责的精神，维护公民利益，健全公民利益保障机制不仅是保障公民权益的需要，也是加强对行政决策监督的有效形式。要健全行政途径和司法途径，完善行政复
15、议，司法裁定制度。要完善信访制度，近年来，公民通过信访参政议政趋势逐步上升，信访是公众主动向政府反映问题的正式渠道，是聚合表达民意的方式，是维护公民利益的途径，实行领导接待制，设立领导接待日，或设立市长电话，市长信箱等，促进信访的功能发挥。再次，要完善责任追究机制。权力和责任的明确划分是责任追究的前提，责任追究的准确到位有利于强化决策者妥善运用决策权，增强其责任意识，认真做出科学有效的决策。强化主体问责制度，使所有参与决策活动的主体诸如信息提供者、方案拟定者、参谋咨询者、决断者、执行者都要承担相应的责任，哪个环节出错，哪个环节的主体负责任。对于集体会议决策，要实行会议主持人负责的制度，堵塞“集
16、体决策，集体负责” ，但出了问题却无人负责的体制漏洞。要明确责任追究的类型，分清政治责任、法律责任和行政责任，要完善违宪审查与违宪责任追究，规范决策者自动辞职制度，要着力加强对抽象行政行为的责任追究，同时将行政决策纳入司法追究和行政复议的范围。参考资料：1张国庆， 当代中国行政管理体制改革论 ，吉林大学出版社，19942谢庆奎、燕继荣、赵成根， 中国政府体制分析 ，中国广播电视出版社，19953高成富， 试论行政决策科学化的实现途径 ，地方政府管理，1997（第 7 期）4章 荣， 试论现代行政决策的价值取向 ，理论导刊，2000（第 10 期）5李凤菊、陈东霞， 行政监督的功能及体制完善 ，发展论坛，2003（第 6 期）6.李素华， 浅淡建立科学民主的行政决策机制 ，党政干部学，2007（第 1 期）
