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1、公共管理学,主讲人：董晓宇 博士 北京行政学院公共管理教研部教授 清华大学继续教育学院特聘课程教师 清华大学人文学院培训中心课程教师 清华大学公管学院培训中心课程教师 人民日报副刊特邀编审,希望大家协作的事,请将手机调到震动状态既来之则安之 放下身份大胆思索既来之则思之 积极参与相互交流_既来之则动之 不希冀从课堂中得到解决问题的答案但认真的参与和体味会使你有所收获,本课程学习的目的：了解公共管理知识体系，把握公共管理前沿理论与公共治理发展趋势；总结我们当前政府治理中存在的基本问题，反思政府改革的未来方向；剖析当前的重点、难点和热点，提高科学、民主、依法行政之意识和能力。本课程设计的思路：通过
2、两个专题将公共管理的基本理论与知识贯穿其中；通过两个专题将中西对比、古今对比贯穿其中；贯彻理论联系实际、符合干部思维和学习方式，提高培训效果。本课程的教学方法：以规律反思现实，以反思提升认知以对比找准问题，以问题寻求对策以案例启示教学，以互动实现交流,第一篇: 公共管理 理论部分从行政管理到公共管理,引子公共管理是信息时代政府改革的产物；公共管理是对公共行政的继承与发展；由于不同的社会发展阶段、宪政体制与国情，中西 方的政府改革与发展有着重大差异。农业社会统治/管治行政工业社会公共行政(PA)信息社会公共管理(PM)中国政府改革的基本方向：突出政府的“公共性”,主要内容,政府治理历史回顾：行政
3、发展三阶段当代西方公共行政与公共管理新发展公共管理发展对中国政府改革的启示,一、政府治理的历史:行政发展的三阶段（一）统治行政/管治行政（二）公共行政（三）公共管理主要阐述：时代背景外在环境基本特征主要目的：中国行政发展所处的阶段下一步中国行政发展的基本方向,（一）统治行政/管治行政1时代专制社会时代的国家管理。行政管理等同于国家管理。包括：奴隶社会；封建社会；国民党在大陆统治时期；等社会主义国家；当前的一些地方和部门。思考：如何理解服务型政府(流程/职能/政民关系的三维度)机制转变：相对于低效率、官僚主义政府而言；职能转变：相对于生产建设型政府而言；公共治理转型：相对于管治/控制型政府而言。
4、,2外在环境 （1）公域与私域混合家天下(国家与社会不分)国和家不分(公共生活与私人生活不分)以点为中心的波浪式社会结构(组织生活与私人生活不分)社会发展与相应政府治理模式及其结构变化的关联性 服务性(功能1)民主化(政治3)公共性(管理2),家天下,统治集团,国家消亡,（2）行政缺乏独立性与受制约性在行政服从和服务于政治的框架下，行政缺乏独立性与受制约性.孟学农案；引咎辞职的深层次困惑；腐败案件；分权后中央与地方关系悖论的关键在于没有横向的制约。思考中国政府存在问题的本质所在不独立难以实现科学行政和依法行政：党政关系处理最关键不受制约权力必然异化：政府与人大.司法系统的关系最关键,3、基本特
5、征（1）主导功能统治社会、控制社会，实现帝王或某一统治集团的利益；必要社会功能完全服从和服务于政治统治（皇恩浩荡）。即使所谓明君和为民作主的“好官”，也是更好地统治人民。,（2）组织形态古代时期：政府体系内部横向与纵向的分工较为简单（客观性）；皇权与相权的矛盾是决定中央机构演化重要因素:不断分散相权宦官专权与皇亲专政。 反思：历史的延续性如何解决党政关系问题？如何解决秘书乱政的问题？如何解决领导子女和家属特权问题？,现代时期：潜规则代替正式规则：解决法制的工具主义和人治下的工具;政府体系分化过度：重复管理、交叉管理。反思： 1）这种政府体制是制约行政效能的关键；2）政府体制改革有待于自上而下的
6、系统设计与改革;3)十七大提出的横向改革:大部制/大厅局委制/大科制。,中央政府组织基本架构(2008年改革后) (美国15/德国14/日本12),中央人民政府国务院,直辖市人民政府,省人民政府,自治区人民政府,特 别 行 政 区 政 府,地 级 市 政 府,自 治 州 政 府,地 区 行 政 公 署,市辖区 政府,县级市 政府,县政府,自治县政府,我国政府组织的层级系统图,街道办事处,区公所,镇政府,乡政府,民族乡政府,居民委员会,村民委员会,（3）运行机制：德治=人治=专制半部论语治天下；修身、齐家、治国、平天下政治和伦理、法律和伦理的高度一体化。评价：可以善治（春天的故事）也可以恶治（对
7、毛的评价）；优势：成本低劣势：人格化导致的非确定性（没有具体衡量标准）。 非连续性：单位好不好关键看领导,人亡政息。软约束（靠内心信念和外在舆论评价）：无普遍性和刚性。,事实上，中国古代官场的特点：权力至上，权力崇拜：不仅包括政府官员的权力崇拜（权力拜物教），而 且整个社会的权力崇拜（单位制、等级制、身份制）。治民的官本位：“以官为本，一切为了做官，有了官位，什么东西都有了 。一人得道，鸡犬升天于是跑官买官卖官的现象就出来了；弄虚作假，虚报 浮夸，骗取荣誉和职位的现象出来了；明哲保身，不思进取，但求无过，一切为 了保官的现象出来了；以权谋私的现象出来了”。江泽民关于改进党的作风注重权术：官场如
8、战场不是你死就是我亡，缺乏宽容、充满阴谋。中国古 代政治史，就是一部权术斗争史；一部宫廷史，就是一部父子兄弟姐妹的骨肉相 残史。毛对二十四史研究的结论是：与天斗、与地斗、与人斗，其乐无穷。悟性文化：“有即是无、无即是有”，对基于契约和理性文化的西方人来说 搞不懂；悟己要深刻（人贵有自知之明、慎独、难得糊涂）；悟他要正确（知人 知面不知心，君子善假于物也）；悟境要准确（正确判断形势，云彩过后无雨）双重人格：培育依附人格、发展“拍马屁”、“歪门邪道”、“老谋深算”、“ 领导艺术”的技巧。,这里并不是否定道德的社会意义：黑格尔：人和动物的最大区别在于人具有道德性；一个没有 道德的民族是一个没有希望的
9、民族。道德是什么？是德性与良知，而非意识形态，更不是宗教。道德怎么起作用？关键在于内心信念和外在舆论评价。其前 提是良好的法治基础、公共判断意识、理性文化传统。 法治与道德的调整范围、功效不同，理性认识依法治国与以 德治国的关系。 反思：为什么中国有世界上最庞大的宣传和教化机器，效果却差人意？为什么执政者仍习惯于选择教化而不是选择理性的制度设计？在转型时期，如何搞好宣教？转变宣传方式并重点培育理性和公民精神。,理解中西方思维的逻辑不同：,中国：假设人本善自律和道德教化结果很多恶得不到控制。“人性本善” 是以儒教为代表的中国传统文化的核心。作为心性儒学有利于 提升个人道德修养与人格 ；但作为政治
10、儒学却一直是专制统治的帮凶。邓小平是对毛泽东诗人般浪漫的气质和革命家铁的意志进行否定的第一人。这种思维方式至今仍严重阻挡着中国的现代化进程。西方：假设人本恶法制控制、不强求做好事结果恶无法横行。人可能是天使也可能是魔鬼和野兽。尊重人以正当手段为己谋利和保守自己 财产的权利；人的善可以升华，但人的德性、理性、知性均有限度且多是反复无 常的。必须先小人、后君子的态度防止人做恶。这种制度有别于其他社会政治制 度的明显特征体现于对人行恶的高度警惕和对公权力会落入恶人之手的极不放心,必须改变传统的“公仆人”假设,制定制度的时候，如果把人假定是好人，从好人出发的话，一定会设计出一个坏制度，导致一个坏结果；
11、如果从坏人假定出发，就会设计出一个好制度，导致一个好结果 。 通向奴役之路哈耶克（奥地利）,导致中国“制度失灵”的原因,制度问题还是理念问题?,不准为男领导配女秘书; 领导干部不能包二奶; 坚决反对大吃大喝; 几要几不要;几准几不准; 我不懂法; 放松了自我约束 我对不起党和国家,请组织再给个机会; 严肃处理(罚酒三杯). 绝不姑息,一查到底 等等,（二）公共行政产生于19世纪中期的政府改革运动，伴随市场经济与公民权 利的确立，代议制宪政体制的逐步完善而成为现代政府的发端。自由市场（企业竞争的交换与效率优势） 公民社会(自治的人道和互助优势）,公共政府（代议制政府的权威和资源优势）,1、公共行
12、政产生的社会基础（1）公共行政的思想基础：尊重人权与自由 14世纪的文艺复兴运动：关注人的价值与意义1517年的宗教改革：世俗(理性)化与资本主义精神资产阶级的启蒙运动：追求人权与自由的宪政设想十七大最大意义在于认可了普适性价值观温总理强调官员三种思维以解放思想:独立/批判/创新,（2）公共行政的社会结构：公私分离私人领域 公共领域私人事务（私人问题） -公共事务（公共问题）私人权利公共权力私人利益公共利益隐私性开放性自主性参与性公私分离是现代社会的基本结构，并形成自由市场、自治社会和公共政府三大版块。市场经济才能奠定公共行政的经济基础。,评论：没有真正的私，就没有真正的公,马克思在共产党宣言
13、中对资本促进生产力的评价； 恩格斯关于对私利追求是人类进步基本动力的阐述； 马克思关于商品经济与公民权和实行宪政关系的分析； 人大十届二次会议保护“私有产权”和“人权”的必然性； 中国30年改革成果以及下一步建立创新型国家的关键。结论： 私包括思想独立、尊重产权和人权自由,物权法意义。 私不一定就坏，公不一定就好。国有企业产权虚置、三 农的土地问题，国有企业垄断利润问题。 只有建立尊重私的社会结构，政府才能“天下为公”。,（3）公共行政的政治结构：行政与政治的分离政治功能是实现公共意志表达和聚合，行政功能是执行和贯彻公共意志。政治领域贯彻竞争性原则，以选举的政党政治与自由的结社为基础；行政 以
14、高效执行为追求目标。“政治行政”领域形成三重委托代理机制政治领域：公民议会政府官员（公民主权：看得见的脚投票）主权者-立法者-执行-执行者纳税人服务者经济领域：股东董事会经理层雇员（顾客主权：看不见的手决定）,委托代理机制良好运行要解决的三个问题：委托人的真实意志表达：必须改革选举制度核心提示：竞争性的选举制度是关键委托人对代理人的约束和监督：必须改革人大制度核心提示：权威化、精简化、常任化、职业化对代理人激励与约束的成本尽可能内化：通过制度强化自律核心提示：建立有效激励与约束机制并使之被行为者内化,（4）公共行政的宪政结构：国家权力的分工与制约纵向分工：地方自治。公民主权基层政府次级上级政府
15、 中央政府，并依据责任确立事权和财权划分。这样需要统一治理的 事项在宏观能管好，微观事项又能灵活地方自治，体现了根据利益 相关性的公共事务分级治理。横向分工：三权分立与相互制衡。每一层级保证国家机器的 合理分工与权力制约。立法机关决策行政机关执行（法律优先、 法律保留）司法机关监督（司法审查）；思考：关于决策、执行、监督相分离的五种理解。,总统,国会,联邦法院,任命法官,弹劾权,弹劾权、人事权,搁置否定权,违宪审查,违宪审查,财政控制权监督权,美国的三权分立,纵向分级管理的必要,高层 （指挥命令）忙死中层 闲死、中间梗阻低层 （请示汇报）难死,赖特的政府间关系模式,2、公共行政的特征（1）公共性：最基本的特征现代政府的使命：解决公共问题服务的政府现代政府的价值：追求公共利益公正的政府现代政府的权威：掌管公共权力民主的政府现代政府的活动：限于公共领域有限的政府现代政府的运行：依据公共政策法治的政府现代政府的过程：体现公共参与参与的政府现代政府的资源：来自公共财政效能的政府现代政府的结果：承担公共责任责任的政府,
