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1、第六讲 行政监察制度,行政监察制度是我国封建社会政治体制很有特色之处。其主要功能是维护皇权，督促各级各类官吏效忠皇室，忠诚贯彻以皇帝为首的统治集团意志，维护封建秩序，实行对人民的统治。,第一节 行政监察制度的形成期秦汉,一、先秦的官吏监控 以分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱和肃整朝仪为主要内容的行政监察制度，是我国封建官僚政体中的核心内容之一。孟子公孙丑载：“周公使管叔监殷”。商王京畿被划分为三个地区，分别由武王弟霍叔、管叔、蔡叔统治并监管武庚，谓之“三监”。西周时天官小宰为职“掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁”。春秋时，至战国，御史监察职能加强，监察有中央、地方二类。秦汉时期行政监察制度
2、的形成奠定了基础。,二、御史大夫、御史中丞与丞相司直,（一）御史大夫 御史大夫从行政上说是仅次于丞相的副丞相。 御史大夫是国家最高行政监察长官，御史大夫就成为他既可随时使唤，又可为制约丞相的一种力量。“御史大夫：位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”丞相秩万石，金印紫绶；御史大夫两千时，银印青绶，地位相差较大。御史大夫虽位低于丞相，但其职责与丞相“以职相参”“上下相监临”。应当说：首先对丞相的监督和牵制是御史大夫之责。 这种既可监察，又不敢轻易得罪丞相的微妙关系，确是中国封建官僚政治上的一精心安排。,（二）御史中丞,御史大夫下有两丞：御史丞和御史中丞。御史
3、丞负责御史府日常行政，不掌监察。御史中丞，亦称御中执法，是府内重要的监察官员。 汉制规定，臣属向皇帝奏事，由丞相转交御史大夫，御史大夫再转交御史中丞，御史中丞转呈皇帝批阅，审批过的奏章，皇帝命尚书退给御史中丞，中丞再转交大夫，大夫转交丞相，丞相贯彻与执行。 御史中丞的具体职责和权力有： 1掌图籍秘书 2受公卿奏事，举劾按章 3外督部刺史 4内领侍御史，镇压人民反抗，讨捕盗贼。 汉成帝绥和八年（前8年），政府机构调整，改丞相为大司徒，太尉改称大司马，改御史大夫为大司空，成为专掌水利和工程营建的部门。监察一职由御史中丞执掌。东汉时御史府称御史台，成为相对独立的检察机关，御史中丞号称“宪台”。,（三
4、）丞相司直,汉武帝元狩五年（前118），丞相府置司直，成为“掌佐丞相，举不法”的监察官员。丞相司直下督地方郡守，上可监察御史大夫。前56年，丞相司直繁延寿弹劾御史大夫萧望之“遇丞相礼节倨慢，又使吏买卖，私所附益凡十万三千，请逮捕系治。”结果，萧望之丢掉御史大夫一职。丞相司直是平行于御史府的另一个重要监察系统。,三、监察御史、刺史与司隶校尉,（一）监察御史 中央对地方郡县的监察始于秦。秦首创中央派御史监郡的制度。中央派驻地方的监察官员称监御史，亦称监察御史，史简称监。监御史除掌监察外，还负责开凿水渠，修筑道路，举荐人才，镇压农民起义。行政、监察、军事混在一起。后来还出现两个监察系统：御史府派出的
5、监察御史和丞相府派出的丞相史。这种情况至汉武帝时设刺史后才有了根本改变。,（二）刺史,汉武帝即位后，随着对诸侯王国的打击，中央直辖郡县的扩大，为加强对地方的监察，汉武帝采取的一项对地方监察调整的措施就是建立刺史制度。 元封五年（前106），武帝将全国一O三个郡划分为十三州部，即冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、朔方、交趾。这十三州部是纯粹的监察区，每州各置刺史一人，每年秋天周行郡国，年终回京汇报。刺史位卑权重，虽秩六百石，却可以监察强宗豪右和地方行政长官即二千石郡守，他们奉皇帝之命，受辖于御史中丞，不受地方势力的干涉，其具体监察、打击的对象和内容为“六条”；“一条，强宗豪右田宅逾制，
6、以强制凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书尊承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。汉武帝时首创的我国第一个行政监察法六条问事，被顾炎武称为“千古不易之良法”。至此，我国的地方监察已自成体系。,汉武帝在设刺史加强对郡县监察的同时，又在郡一级置督邮，负责对县级官员的监察。其具体办法是仿刺史监郡的办法，把各郡按辖县多少分若干部。每部由郡守指派一名督邮（
7、张翼德怒鞭督邮）为专职的监察官员，负责对诸县官吏的监察。西汉中期形成的刺史、督邮为代表的郡县两级监察体制，是地方监察制度日益健全的标志，它有力地加强了中央对地方的控制。,（三）司隶校尉,西汉时设立在京师地区的监察长官。汉武帝征和元年（前92）发生了“巫蛊之祸”。事态复旧平息后，为了维持京城治安，司隶校尉一职保留下来。因为身临京师重地，后来发展到了凡中央机关及其官员，京师附近诸郡长吏，往京贵戚及进京述职的郡县吏员使者等，都是其监察对象，成为不论尊卑，无所不纠的要官。汉代刺史和司隶校尉的建立，对加强地方监察产生了深刻的影响，并为历代所借鉴。,四、东汉监察制度的变化,（一）监察制度的强化 在监察的组
8、织机构上改御史府为御史台。属吏有侍御史15人。“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜，则二人盛威仪，有违失则劾奏。” 御史中丞督领刺史。 刘秀特诏御史中丞、司隶校尉和总揽政务的尚书令“三大员”号为“三独坐”。不仅是一种特殊荣誉，更是权势的显赫。,地方监察制度,（二）刺史地位的变化 刺史从原来的监察长官遂转变为行使民政、军政的行政长官。州，也从原来的监察区演变成地方行政区。 （三）县、乡监察系统的完备 督邮、廷掾（设在县一级，负责对乡一级官员的监察）制的健全表明县乡地方基层监察体制的进一步完备。 从战国时的御吏，到秦汉时的御史大夫，以及西汉末年御史中丞出任御史台主；
9、地方监察从监察制度发展中的重要阶级，是我国古代行政监察的确立及形成期。,第二节 行政监察制度的完善时期隋唐,一、隋朝行政监察制度 隋文帝建国后，“依汉、魏之旧”在中央设立御史台，掌“纠不当者，兼纠弹之”。 炀帝大业年间设立司隶台，专掌州县的监察。 与司隶台同时建立的还有谒者台。“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察按，及受冤枉而申奏之。”御史台、司隶台和谒者台，史称“三台”，构成隋代中央与地方的监察体系。,二、唐代的台院监察系统,唐有天下，百废俱兴，其监察制度也日趋完善，其机构沿隋制，称御史台。下属机构有三：台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史任职。三院监察官员品位不同，职责有别，构成
10、一个严密的监察系统。 台院是御史台的本部，地位较高，长官侍御史从五品，额四名，其职主要是纠举百僚及入阁承诏知推、弹、公廨杂事。 殿院的殿中侍御史位次于侍御中，其职务主要是“掌殿廷供奉之仪式”。就是宰相也得听从指挥。 察院的监察御史在三院监察官中品阶最低，故职掌范围十分广泛，权限也大。巡按郡县，检查地方官吏。“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”。,唐代对地方官吏的监察，还以十道巡按的方式进行分区监察。十道巡按同监察御史的区别在于：监察御史巡按州县，一般带有皇帝敕命，或处理地方较大案件，带有临时委派特使性质。十道巡按则是经常性的地方巡回检查制度。他们也是“六条问事”，对吏治、户口、财政、
11、生产、治安、人事、司法等方面稽查。 开元二十一年（733年），唐王朝对地方州县的监察采取的一个重大决策是改十道为十五道。每道置采访处置使，负责对辖区内官员的督察，道逐渐从地方一级监察区向地方一级行政区转化。 总之，台院、殿院分置和十五道巡按制的形成，构成唐代严密而完整的从中央到地方的监察系统。,三、唐代的谏官系统,谏官，“职在谏诤”，谏诤是对君主言行和违失的直言规谏，规劝其改正错误。 太宗上台，指出“明主思短而益善，暗主护短而永愚”。名臣魏征行谏二百多次，所谓“言者无罪，闻者足戒”。魏征死时，太宗痛哭：“夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。朕常保此三镜以防已过。
12、今魏征殂逝，朕遂亡一镜矣！”谏官系统这一面独特的“监察镜”及时纠正了不少决策上的失误，避免害民乖谬之政，防患于未然。武则天执政时，在谏官制度上又新置补阙、拾遗。补阙、拾遗和谏议大夫等谏官，构成了唐代的谏诤制度。朝廷进行重大决策时，谏官有权与闻政事，可避免朝廷决策的失误。 唐代谏诤制度与御史制度相结合，成为监察制度的两项重要内容。,第四节 行政监察制度的复兴时期宋朝,宋强调君主专制，裁抑宰相，手段之一是提高台谏地位。宋初因袭唐制，设御史台，台下有台、殿、察三院。“掌纠官邪，肃正纲纪；大事则廷辩，小事则奏弹。” 谏官的锋芒一转，从对皇帝移向宰相，以至监察政府百官。在谏官正式转化为监察官的过程同时，
13、御史权力不断扩大，已有规谏之职。这样台、谏职能相趋，更称“台谏合一”。这是宋代中央监察的一大特色，是皇权极端化的体现。,对地方，宋廷强调中央集权，加紧监控地方。主要是在地方设立监州，也称通判。是中央派出的监察地方财政、司法、农业、教育、军事等事务的官员。 从地方的通判，到中央的台谏，箍制了地方行政应有的自主权和灵活性。在中央“天下是非，付之台谏”。台谏骄横，多以黜相为能。即使王安石这位被列宁称为中国十一世纪改革家的人物，也不得不在“元祐更化”中抱恨而终。 北宋虽有种种弊端，但台谏风烈，出现了包拯等“铁面御史”。到了南宋，威胁中央集权的已由皇权的内忧转为金人的外患，君主奖身抑言，愚弄台谏，对其谏
14、监加以首肯但又不加实行。,第五节 行政监察制度的成熟期明清,一、都察院 随着君主专制集权制的强化，行政监察体制达到了高度完善的阶级。唐宋以来的御史台及谏官体制，为都察院、科道制及特务监督的厂卫制为主要内容的监察体制所代替。 1382年，朱元璋进行重大政体改革，废丞相设内阁，改御史太为都察院。“都”者总也，“都察”者总领监察御史之谓也。都察院是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的监察机关。长官为左、右都御史，都御史“纠劾百司，辩明冤枉”。为了加强对地方的控制，宣德十年（1435）又按当时十三省行政区划，全国设十三道监察区（清朝先为十五道，后增二十道）。负责各道监察的官员，称监察御史，正七品，隶
15、属都察院，这样一来，都察院又“提督各道，为天子耳目风纪之司”。 明清时负责地方司法的提刑按察使司也具有地方监察职能。,二、科道制,明清时除了都察院系统外，为了加强对“无相六部”的监察，产生了一个新的监察系统六科给事中。十三道监察御史与六科给事中，明清时称“科道之官”。 都察院的监察相比，都察院的监察重点是全国官吏和一般政府机关，而六科则重点对尚书六部的业务进行对口监察。因此，都察院是侧重对官吏触犯纲常礼教的犯罪行为的弹劾，而六科重点是对专门的部门和业务的监察，是在行政执行前的监察，目的是为了纠正和消灭可能造成的损失。六科给事中是独立于都察院的监察系统，它直接对皇帝负责。 清时，六科给事中的各道
16、监察御史负有监察主要任务，史称“科道合一”或“科道制”。科道又一统于都察院，使监察更为有效，对官吏的控制和皇权的维护，同样得到了加强。,第六节 行政监察制度特点考察,行政监察的主要功能是维护皇权，督促各级各类官吏效忠皇帝，忠诚贯彻以皇帝为首的统治集团的意旨，维护封建秩序，汉、唐、明三代最为典型。它代表了我国封建社会三个不同类型的监察体制。 一、监察组织制度不断完善，逐渐与行政分离，独立性增强。 唐朝以后，台官无长官；风闻奏事，与大夫抗礼；谏诤皇权；独立人事权。 二、监察职权范围及对象扩大，分权职能明确，趋向规范化、法制化。 唐代御史台对行政、司法、财经、治安、礼仪、军队等拥有广泛检察权；唐代门
17、下省的封驳审议与给谏制度也时期检察职权扩大的表现。明清时更涉及到学术思想。汉武帝有“六条问事”，唐有“察吏六条”，宋有监司互察法；明有宪纲四十条。清有钦定台规。监察制度法制化。,三、行政、司法与监察关系的不断调整和加强，重视对地方的监察 汉御史大夫典正法度；唐六个监察御史分别监察六部，号“六察官”；明正式建立六科给事中，掌行政监察。会审制度，汉“杂诒”：凡遇重大案件，皇帝直接委派丞相长史、御史中丞，会同廷尉及两千石官吏进行会审的制度；唐“三司推事”：御史台、刑部和大理寺共同对大案、要案和冤案的一种特别审讯。明“三法司制”为“刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳”；清有“九卿会审”：如遇特大案件，三法司会同吏、户、礼、兵、工各尚书部及通政使共同审理。唐以后，监察制度成为皇权的延伸。从刺史到司隶校尉；从监察御史到地方按察使，表明中央对地方监控的加强。,
