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1、张鹏 中国财政学会PPP研究专业委员会,PPP模式的原理、结构与制度,分析框架,一、当前财政经济形势,1-4月累计，全国一般公共预算收入49909亿元，比上年同期增长5.1%；考虑11项政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长3%。其中，中央一般公共预算收入21755亿元，增长1.9%，同口径增长1.7%；地方本级一般公共预算收入28154亿元，增长7.7%，同口径增长4.1%。 4月份，全国一般公共预算收入13502亿元，比上年同月增长8.2%；考虑11项政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长4.7%。其中，中央一般公共预算收入6285亿元，增长8.1%，同口径增长7.9%，增幅比3月
2、份（3%）回升4.9个百分点，主要是部分金融机构上缴利润增加；地方本级一般公共预算收入7217亿元，增长8.2%，同口径增长2.1%（增幅下滑主要是当月转列一般公共预算的部分政府性基金收入减收较多，剔除此因素，增幅为5%）。全国一般公共预算收入中的税收收入11727亿元，同比增长5.8%，税财比87%，明显回升。,4月份主要收入项目情况如下：1.国内增值税2348亿元，同比增长2.4%，扣除营改增转移收入影响增长0.3%，增幅比3月份略有回升。（我国部分企业去库存化、成本结构调整基本结束）2.国内消费税821亿元，同比增长22.7%。主要受提高成品油消费税单位税额的影响。3.营业税1846亿元
3、，同比增长6.2%，考虑营改增收入转移影响增长7.9%。其中，金融业营业税增长17.2%；建筑业营业税增长9.6%；受房地产市场调整的影响，房地产营业税下降4.6%，延续近几个月下降态势。4.企业所得税3521亿元，同比增长7.2%。其中，金融业企业所得税增长29%；受规模以上工业企业利润下降的影响，工业企业所得税下降4.5%；受房地产市场调整影响，房地产企业所得税下降11.9%。5.个人所得税675亿元，同比增长21.4%。6.进口货物增值税、消费税1052亿元，同比下降14.1%；关税223亿元，同比下降8.9%。主要是受当月进口（按人民币）下降16.1%的影响。,7.出口退税967亿元，
4、同比多退62亿元，增长6.9%。 8.地方其他税种收入情况：受房地产市场调整影响，契税278亿元，同比下降12.8%；土地增值税270亿元，同比下降11%；耕地占用税73亿元，同比下降18.3%；城镇土地使用税267亿元，同比增长15.2%。 9.非税收入1775亿元，同比增长27.2%，考虑11项政府性基金转列一般公共预算影响，同口径下降1.8%。其中，中央非税收入377亿元，增长69.5%，同口径增长58.8%，主要是部分金融机构当月上缴利润增加；地方非税收入1398亿元，增长19.2%，同口径下降10.9%，主要是受土地出让收入下降影响，转列一般公共预算的11项政府性基金中，当月从土地出
5、让收益计提的教育资金和农田水利建设资金下降。,1-4月累计，全国一般公共预算支出45350亿元，为预算的26.4%，比去年同期进度提高0.4个百分点；增长13.8%，考虑11项政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长12.7%。其中，中央本级一般公共预算支出7148亿元，增长13.3%，同口径增长12.9%；地方一般公共预算支出38202亿元，增长13.9%，同口径增长12.7%。 1-4月累计，教育支出6584亿元，增长13.1%；科学技术支出1126亿元，增长2.4%；文化体育与传媒支出587亿元，增长11.3%；医疗卫生与计划生育支出3467亿元，增长17.7%；社会保障和就业支出69
6、87亿元，增长16%；住房保障支出985亿元，增长21.2%；城乡社区支出3896亿元，增长19%；节能环保支出787亿元，增长30.5%；交通运输支出3047亿元，增长57.8%。,1-4月累计，全国政府性基金预算收入11547亿元，比去年同期下降34.7%；考虑部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径下降31.1%。其中，地方本级政府性基金预算收入10444亿元，下降37%，同口径下降33.3%，主要是国有土地使用权出让收入9016亿元，同比减少5572亿元，下降38.2%。1-4月累计，全国政府性基金预算支出10355亿元，比去年同期下降21.5%；考虑部分政府性基金转列一般公共预算影
7、响，同口径下降19.1%。其中，地方政府性基金预算支出9970亿元，下降20.8%，同口径下降18.4%，主要是国有土地使用权出让收入安排的支出8878亿元，同比减少2545亿元，下降22.3%。,中央和地方的财政平衡情况,中央财政收入69230亿元，增长7%；中央预算支出81430亿元，增长8.8%。 中央转移地方的税收返还加转移支付是55918亿元。 地方财政收入是85070亿元，增速7.3%。加上中央的转移支付，地方财政收入140988亿元。地方财政支出145988亿元，差额5000亿元。 全国财政收入154300亿元，支出171500亿元。财政收支矛盾进一步尖锐。,地方政府债务改革,明
8、确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。 不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。 地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。,投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。 地方政府举债采取政府债券方式。 地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务
9、规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。 地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。政府综合财务报告体系建设。 地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。 地方政府执行四本预算管理制度。,二、PPP的基本概念和财政部门职能,财政部关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，
10、并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。,项目示范,地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项
11、目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。 各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。国家发展改革委将选取部分推广效果显著的省区市和重点项目，总结典型案例，组织交流推广。,项目范围,适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城
12、市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。,项目支持,财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有
13、实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。 完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。加强政府投资引导。优化政府投资方向，通
14、过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。,财政部门职责,（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来
15、承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。 （二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公
16、共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。,（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。 （四）细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。,
