《论各级档案行政管理部门的立法之责》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论各级档案行政管理部门的立法之责（4页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论各级档案行政管理部门的立法之责1 各级档案行政管理部门的立法责任的依据在我国，除了立法法规定的有立法权限的权力机关制定的法律、法规、规章外， 各级行政机关还制定有大量的决定、命令和行政措施等行政规范性文件。由于立法法 对行政规范性文件没有进行明确的规定，一般认为其不属于“行政立法”范畴。 “但由于其在 实践中数量远远超出行政立法活动，且在行政管理领域实际上发挥着巨大作用，是大量行 政行为的直接依据”，1与法律、法规、规章一样具有规范性、普遍约束力和反复适用性， 所不同的只是制定的主体、效力、内容和程序不同。因此，完全应该将各级档案行政管理 部门依法制定法规、规章和规范性文件的责任，视为其“立
2、法责任”。行政管理机构立法责任的法理与学理依据。从法理上讲， “立法”一词通常是指创制法 律规范的活动或过程。在我国， “立法”的概念有多种理解。 “第一， 立法是指从中央到地 方一切国家机关制定和变动各种规范性文件的活动。这是最广义的解释。第二， 立法是 指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性法律文件的活动。这是 最狭义的解释。第三， 立法是指一切有权主体制定和变动规范性文件的活动。这是介乎 广狭两义之间的解释。 ”2广义上的“立法”，与“我国立法法中所规定的立法也是一 致的、同义的”3。从学理上讲：“行政规范性文件的定义众多，代表性的有三种：最广义的解释是指一 切国家机
3、关制定法律、行政法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。 广义的解释是指各类国家行政机关制定的除法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命 令和行政措施等。狭义的解释是指没有行政立法权的国家行政机关为实施法律、行政法规、 规章而制定具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。 ”4广义的解释适用于本文所讨论的 问题。行政管理机构立法责任的体制依据。我国的立法体制是：“中央统一领导和一定程度 分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。 ”5其中，多级并存是指“全国人大及 其常务委员会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地 方制定地方性法规和地方政府规章”6。
4、这些不同级别的立法和规范性文件在效力上有级 别差异，但并存于我国的行政立法体制之中。近年来，国务院、各省级人大、人民政府及 一些市级人大、人民政府，制定了大批关于行政规章、规范性文件制定程序及备案规定、 办法。这一做法本身就是对各级行政管理机构立法责任认同，如果没有这个责任，那又有 何监督之必要？从另一个意义上讲，经过有立法权的权力机关审查批准的行政规范，从某 种意义上讲就具备了法律法规的性质。各级档案行政管理部门立法责任的法律依据。各级档案行政管理部门是行政管理机 构，适用于行政管理机构立法责任的法理与学理依据和体制依据，同样适用于各级档案行 政管理部门。此外，各级档案行政管理部门立法责任还
5、有充分的法律依据。 档案法实施办 法第二章第七条规定：“国家档案局依照档案法第六条第一款的规定，履行下列职责： 根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针 政策；组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织 实施”第八条规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照档案法第 六条第二款的规定，履行下列职责：制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工 作规章制度，并组织实施”这其中，根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研 究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；制定发展档案事业的综合规划和专项计划； 制定本行政区域内的档
6、案事业发展计划和档案工作规章制度；建立、健全本单位的档案工 作规章制度等，就是档案法实施办法赋予各级档案行政管理部门制定规范性文件的立 法之责，也是各级档案行政管理部门制定规范性文件的法律依据。各级档案行政管理部门立法责任的现实依据。我们国家幅员辽阔，各地区发展不平 衡。即使是一个省，一个市，情况也不完全相同。而我国的地方行政立法权仅限于省、省 会市和较大的市这一级，它们制定的档案法规、规章不可能很具体。各级档案行政管理部 门要执行档案法律、法规、规章，就必须结合本地区的实际情况，制定档案规范性文件， 对档案法律、法规、规章进行细化、具体化，加强可操作性，完成档案法律、法规、规章 从制定到落实
7、的“最后 100 米”，以便使档案法律、法规、规章在本地区得以全面贯彻实施。“随着我国档案法制建设的强化，市县档案法制建设也得到进一步加强。尽管一般市 县无权制定地方档案法规与地方档案行政规章，但它们或通过其职能机构市县档案行 政管理部门根据本地区的实际情况，制定了大量的档案规范性文件，切实保证了档案法律、 法规和上级档案行政规章在本地区的贯彻、落实。尽管档案规范性文件目前还没有被纳入 档案法规体系，容易被人们忽视，但市县人民政府及其档案行政管理部门制定档案规范性 文件这一实践活动，事实上已经成为我国地方档案法规建设一个不可或缺的组成部分，理 应引起我们足够的重视。 ”72 各级档案行政管理部
8、门的立法责任档案行政管理是专业管理，按照我国现行的行政体制，档案行政管理部门包括：国 家、省、市、县各级人民政府所属的档案行政管理部门。由于各级档案行政管理部门的层 级不同，所承担的立法责任也有所不同。国家档案行政管理部门的立法责任。国家档案局在 2016 年 6 月 14 日发布国家档 案法规体系方案 ，其中有许多都是应该由国家档案局制定的档案规章。虽然这个档案法规 体系方案比较全面，但是，仍然有一些应该制定的规章，而且是档案法实施办法明确 规定的需要制定的规章并没有列入。笔者认为，国家档案局急需的立法与重点关注的立法， 有以下几方面： 档案法 、 档案法实施办法中明确规定的立法。虽然， 国
9、家 档案法规体系方案中对档案法 、 档案法实施办法中明确规定的立法作了一些规划， 如， 各级国家档案馆开放档案办法 、 档案鉴定办法 ，但是，仍有一些明确规定的急需 的立法并未列入规划，应该重点关注。如， 档案销毁程序和办法 、 国家所有档案的范围 、 各级国家档案馆馆藏永久档案分级标准 。这些法规应该说是最基本的，必须尽早出台， 否则， 档案法贯彻执行依然会成为空谈。制定档案馆规章。档案馆是档案行政管理的主要对象，也是实现档案行政管理目标 的主要载体。因而制定档案馆管理中共性的、基本的、普适性的规章制度是重点。需要强 调的是，这些规章制度不是国家一级、二级、三级档案馆的等级标准，而是所有档案
10、馆都 必须遵守的共性规章制度，这是档案馆的基本规则。专业档案管理的立法。国家档案局提出建设“两个体系”的重要方针，并于 2016 年制 发了两批国家基本专业档案目录 ，而要将其落到实处，就必须依照档案法的要求， 会同那些产生专业档案的部门制定各个专业档案的管理办法，以利于操作执行。省级档案行政管理部门的立法责任。省级档案行政管理部门的立法之责的重点有以 下几个方面：履行好档案法规授权，制定具体规章。档案法规明确规定并授权由省级档案行政管 理部门制定的具体规章，必须尽早出台。如， 档案法实施办法第二条规定：“档案法 第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于集体所有、个人所有以及其他不属 于国
11、家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后 确定具体范围。 ”这一条就具体明确地规定省级档案行政管理部门应制定省非国有档案 的范围 。对于这一条的规定除了少数几个省档案行政管理部门制定颁布了相关规章外，绝 大多数省级档案行政管理部门都没有履行这一立法责任。而这个范围不确定，档案行政管理的范围就不明确，档案行政管理就失去了目标， 档案法也就很难贯彻执行。做好地方档案法规规章的立法。省级档案行政管理机关具有代省级权力机关起草档 案专业性地方法规规章的职能，在档案法 、 档案法实施办法颁布后，各省、自治区、 直辖市基本上都分别制定和颁布了本级的地方性档案管理条例或实施
12、办法，也有部分省根 据本地区的特点或特殊情况制定了相应的档案法规规章，如， 广东省中外合资、合作经营 企业档案管理规定 。但是，大部分省在根据本地区的特点制定地方档案法规规章方面还是 空白。国家档案法规规章的细化。由于各地情况千差万别，因而国家档案法规规章大都是 宏观的，不可能包罗万象太具体，所以各地要将其细化才能有效落实。一是补充细化。如， 档案执法监督检查工作暂行规定没有执法档案的整理内容，而执法档案明显有别于文 书档案，这就需要制定档案行政执法档案管理办法作补充细化。二是分类细化。如， 企业档案管理规定是针对所有企业的，可以按企业性质、按企业大小、按企业类别等 进行细化，制定不同的企业档
13、案管理规定。三是具体细化。如， 会计档案管理办法规定 得就比较粗，可制定会计档案整理细则 。也可以结合分类细化，制定行政机关会计档 案整理细则等。档案技术标准的入规。要使档案技术标准得到落实，就必须做好标准的入规即 将标准的内容与要求融入到各省、自治区、直辖市制定的档案法规规章或规范性文件之中。 “从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。 ”8 因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的“立法之责”。档案技术标准的入规，一 是制定实施细则，如，各省的归档文件整理规则实施细则 。目前，标准的入规基本 上仅限于归档文件整理规则 ，而且其也只属于行业标准。大部分的
14、国家标准和行业标准 并未入规。二是将技术标准纳入相关规范性文件中，如，制定档案馆质量管理办法 、 档案室质量管理办法等，并将相关的标准纳入其中，如， 全宗卷规范 、 档案馆指南 编制规范 、 全宗指南编制规范 ，等等。 档案馆质量管理办法 、 档案室质量管理办法 与市、县级国家综合档案馆测评办法 、 机关档案工作规范化管理认证办法不同，前 者是最低要求，后者是最高要求。当然，后者没有将相关标准纳入其中，其最高要求也就 有“跑偏”之嫌。制定推广经验型规范性文件。在档案行政管理许多新领域或某些领域尚无行政法规 甚至无行政规章调整时，多数情况下往往需要市县基层先进行探索，待取得经验后，制定 档案规范
15、性文件加以推广，等条件成熟时，再将档案规范性文件上升为档案行政规章或档 案行政法规。县级档案行政管理机构的立法责任。县级档案行政管理部门处于国家权力机关和国 家行政机关的下层，最接近人民群众，可以直接了解、真实反映人民群众对执法的意见和 立法要求，不仅对立法工作有直接帮助，而且，通过制定本级的规范性文件，完成法律法 规规章从制定到落实的“最后 100 米”，在这“最后 100 米”中起着关键的作用。县级档案行 政管理部门立法之责的重点有以下几方面：做好档案法规规章的细化。尽管省市级档案行政管理机构对国家的档案法规规章进 行了细化，但是，由于各个县的情况仍是千差万别的，省市级的细化仍然可能是“粗
16、线条” 的，加上就是一个县域内的各个单位各种档案也是千差万别的，仍然需要进一步细化。一 是分类细化。如，国家档案局制定了乡镇档案工作试行办法 ，一些省市也细化制定了 乡镇档案管理细则 ，但是，这些细则仍然不细，乡与镇有区别，有的还有很大的区 别，就是乡与乡镇与镇之间有的也有很大的区别，这就需要进一步分类细化。最基本的可 以分为乡档案管理实施细则 、 镇档案管理实施细则 。二是具体细化。还以乡镇档案 工作试行办法为例，可以具体细化为乡级机关档案工作细则 、 乡级机关会计档案整理细则 ，等等。三是层级细化。层级细化又分为两个方面：一方面，是县级机关与国家、 省级机关有很大的差异，大部分县级机关档案人员都是兼职的，县级机关属于执行层的机 关，其形成的档案与国家、省级也有很大的差异，因而其档案工
