上海-生态补偿机制建设

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1、上海上海 生态补偿机制生态补偿机制 一、政策调研：一、政策调研： 1 1、政策性文件、政策性文件 （1）关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见 （2）生态补偿转移支付办法（沪财预2009108 号） （3）上海市饮用水水源保护条例（沪府发20101 号） （4）上海市公益林生态补偿转移支付转移支付考核实施细则 （5）上海市碳排放管理试行办法（沪府令201310 号） （6）上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见（沪府发201264 号） 2 2、上海市、上海市生态补偿机制生态补偿机制发展进程发展进程 2009 年，由市委副书记、市长韩正主持召开的上海市政府常务会议，原则同意关

2、于 上海市建立健全生态补偿机制的若干意见和生态补偿转移支付办法两个文件。会议要 求，要通过建立和完善生态补偿转移支付的办法，形成导向明确、公平合理的激励机制，提 高区县进一步开展生态建设和保护工作的积极性，进一步优化全市生态环境。 上海市在建立健全生态补偿机制工作过程中，先从建立基本农田、公益林、水源地的生 态补偿机制入手，逐步扩大范围、完善方式、健全机制。市政府印发的关于上海市建立健 全生态补偿机制的若干意见包括公共财政投入、扶持产业发展、市场运作和相关制度保障 4 个方面内容，明确了生态补偿“政府为主、市场为辅”的基本原则，提出了“综合运用行 政、法律、市场等手段，建立相应的生态补偿机制，

3、调整相关各方的利益关系，促进生态保 护地区健康、协调、可持续发展”的目标。 上海市财政局、市发改委、市环保局等部门联合制定的生态补偿转移支付办法，注 重体现区县贡献和政策导向，注重发挥主管部门作用和转移支付整体效用，内容包括转移支 付分配因素、资金使用和管理 3 个方面。 自本市生态补偿机制建立以来，上海市在饮用水水源地、公益林、碳排放交易生他补偿 等领域均有较好的成效。2009 年至 2012 年，市级安排的生态补偿转移支付资金累计达 43.9 亿元，年均增长为 24.3。2013 年，本市进一步加大生态补偿力度，年初预算安排生态补 偿转移支付资金 15.5 亿元，比去年增长 9.2。 20

4、15 年，上海正按照“应保尽保、总量拓展”的要求，划定生态红线。由初步形成的 生态保护红线划示规划方案可以看到，红线保护区域涵盖 15 类生态空间，包括自然保护区、 饮水水源保护区、森林公园、地质公园、重要山体、重要耕地、重要林地、重要湿地、重要 河道、重要公园、重要野生动物栖息地、外环绿带、近郊绿环、近郊生态间隔带、市域生态 走廊等。红线保护区分为两个级别，一级保护区为禁建区，作为生态保护红线的核心区域， 实行最严格的管控措施，禁止与生态保护无关的开发建设活动。二级保护区为限建区，禁止 对生态环境和功能产生负面影响的的开发建设活动。在划定生态红线的同时，上海市还将出 台生态红线管理办法，落实

5、分类分级管控，实施生态红线考核制度，研究完善与生态红线制 度相匹配的生态补偿机制。下一阶段，上海将着力加强入海污染物防控，加强船舶港口污染 控制，并将以本市海洋功能区划为基础，以生态敏感区和生态脆弱区为保护重点，划定海洋 生态红线区，建立海洋生态保护红线制度。 3、特色案例特色案例 （1）上海碳市场运行平稳有效上海碳市场运行平稳有效 2013 年 11 月 26 日，上海碳交易市场鸣锣开市。截止 2015 年 11 月 26 日，上海碳市场 正式运行两周年。在过去的两年里，上海碳交易机制运行平稳，市场流动性持续扩大，企业 控排意识逐步提高，投资机构参与日趋活跃，交易体系不断健全完善，初步探索形

6、成了市场 化机制推进企业层面节能减排的新路径。 成交量突破 2 千万吨，成交金额破 3 亿元，初步建成了具有一定流动性的碳交易市场。 截止 2015 年 11 月 25 日，上海碳市场共运行 105 周，487 个交易日，总成交量 2049 万吨， 总成交金额 3.13 亿元，在全国七个碳市场中位居前三。其中，配额成交量 439 万吨，成交 金额 1.31 亿元；CCER 总成交量 1610 万吨，成交金额 1.82 亿元，在全国七个碳市场中位居 首位。自 2014 年三季度投资机构入市以来，上海碳市场交易逐步活跃，成交量放大，流动 性增加。2015 年，随着 CCER 签发量增加和市场主体对

7、该产品接受度的不断提高，CCER 成交 量大幅攀升。8 月份以来，CCER 月均成交量突破 300 万吨，月均成交金额过 4000 万元；11 月上海碳市场的 CCER 成交量更是突破千万吨，成交量较 8 月提高 600%，日均成交金额近千 万，成交价格也在小幅波动的情况下稳步攀升，整个碳市场流动性持续增强，初步形成了具 有稳定流动性的碳交易市场。 连续两年 100%履约，企业主动参与碳排放管理的意识增强。2015 年的 6 月 30 日，上海 190 家试点企业全部按照经审定的碳排放量完成 2014 年度配额清缴，上海碳市场成为国内 唯一一个连续两年 100%完成履约的试点地区。经过连续两个

8、履约期，试点企业已对上海碳 交易体系和市场规则非常熟悉，在碳排放管理和碳市场交易的各环节上已积累了一定经验， 并逐步建立了自身碳排放管理决策机制与交易策略，主动参与碳排放管理的意识增强。 产品创新蓄势待发。在碳金融创新方面，上海环境能源交易所已建立了机构投资者、交 易服务商、CCER 质押、借碳交易等制度规则以拓展市场主体、创新市场服务。开展了国内 首单 CCER 质押业务、推动建立了总体规模达 2 亿元人民币的碳基金，开展借碳交易业务， 并启动了中远期交易产品的设计开发，不断增强交易多元化服务功能，逐步深化市场化机制 探索。 制度体系不断健全，专业管理团队和咨询服务力量不断增加，为上海第二阶

9、段碳交易工 作和全国统一市场对接做好准备。上海在推进碳排放交易试点工作过程中，始终注重制度先 行，形成了一套以上海市碳排放管理试行办法（沪府令 10 号）为基础，多位阶和层次 的管理文件及交易规则，体系建设和制度建设具有很强的示范和推广效应。同时，通过对碳 交易体系两年来的常态化运行管理，培育和锻炼了一批在总量设定、配额分配、碳排放核查 和市场等方面具有丰富实践的 50 多名碳排放专业管理人员、10 家碳排放核查机构的 200 多 名经验丰富的碳排放核查员，吸引了包括壳牌（中国）有限公司、爱建信托、中信证券、海 通新能源等国内外知名金融机构在内的近 50 家机构投资者。近期，上海正在组织制定

10、2016 年后碳交易工作的方案，以加强排放控制、优化分配方法、完善制度体系为总体考虑，对接 国际先进经验，进一步优化上海碳交易机制。在做好未来上海碳交易工作的同时，为积极对 接全国统一碳市场做好各方面准备。 （2）上海市饮用水源地生态补偿政策效益显现上海市饮用水源地生态补偿政策效益显现 为推动本市饮用水源保护区生态建设和社会经济的和谐发展，2009 年上海市建立了水 源地生态补偿制度，并对黄浦江上游水源保护区所涉的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐 汇、浦东等 7 个区县进行了生态补偿，补偿资金为 1.85 亿元。2010 年上海市饮用水水源 保护条例颁布实施，其明确提出“本市建立饮用水水源保护

11、生态补偿制度。市和区县人民 政府应当建立饮用水水源保护生态补偿财政转移支付等相关制度，促进饮用水水源保护地区 和其它地区的协调发展”。同时，上海市政府确定了青草沙、黄浦江上游、陈行、崇明东风 西沙等 4 个将长期保留的水源地，划定和调整了饮用水源保护区范围。2010 年的水源地生 态补偿范围在 2009 年的基础上进一步扩大，受补偿区县增加到 9 个，即四大饮用水源保护 区所在的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东、宝山、崇明等区县全部纳入补偿范 围，补偿资金在 2009 年的基础上大幅度提高，达到 3.74 亿元。 生态补偿制度的建立和完善对本市饮用水源保护工作产生了重要的推动作用，也产

12、生了 良好的社会影响。实施水源地生态补偿，有利于推动“环境有价”、“生态有价”理念的社 会认同，同时作为经济杠杆实现水源保护区所在地区的环境基础设施完善和绿色发展。 二、二、存在问题和建议存在问题和建议 1 1、问题问题 1、生态补偿缺乏法律支持 目前我国生态立法落后于生态保护和生态建设实践，对生态补偿的基本原则、内容、方 式和标准规定不明确，一些亟需生态补偿的环境领域法律法规严重空白。上海也缺乏相应的 地方性法规，2009 年上海市政府印发了关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见和 生态补偿转移支付办法，但未上升到法规的高度，因而影响了执行的权威性。 2、补偿覆盖面小，补偿主体和方式单一 上

13、海的生态补偿尽管涉及项目很多，但多集中于植树造林、保护湿地、水系治理、关闭 污染企业等方面，相对于其他生态建设所涉及的自然资源保护利用、生态型产业发展、环境 污染治理、新能源推广、基础设施和公共服务等领域，生态补偿覆盖面仍显偏小。从补偿的 主体来看，主要由市政府托底埋单，资金来源渠道少。从补偿方式来看，目前主要有生态建 设资金、专项建设基金和财政转移支付，但这三种方式都是纵向方式，缺少区域间、流域间 的横向补偿方式。 3、补偿标准偏低，补偿政策期限短 尽管近年来生态补偿标准在提高，但与经济发展速度相比，扣除物价上涨因素，农民所 得的生态补偿费实乃偏低。同时由于生态补偿大多以项目形式出现，生态补

14、偿政策期限短， 有的仅为十年，政策延续性不强，导致失地农民生态保护的积极性受挫，再加上就业困难等 因素，给社会稳定带来较大影响。 4、缺乏生态补偿管理和监督 由于生态补偿资金涉及的领域多，横跨部门多，且多部门各自为政，各自管理，存在着 职能交叉重叠现象，使得对生态补偿的标准测算、资金使用、效益评估、监督检查、信息公 开等存在缺位现象。 5、缺乏生态补偿评估和考核 目前，对上海市所涉及的公益林、水源地、农田、生态农业、污水处理、废弃物利用等 项目的生态价值和服务功能缺乏科学的评估方法，多定性评价，缺科学的定量评价。另外， 对生态补偿资金使用绩效缺乏相应的考核指标和绿色考核方法，影响了生态补偿资金

15、的作用 发挥。 2 2、建议建议 1、建立完善生态补偿立法 生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，通过立法明确 其相应的权利、义务、责任内容、厘清各自的事权和财权，将生态补偿的范围、对象、方式、 标准以法律形式明确下来，建立权威、高效、规范的管理机制，使生态补偿工作走上法制化、 规范化、科学化轨道。 2、建立生态补偿项目机制 上海的生态补偿范围广、项目多。可通过建立生态补偿项目库，明确生态补偿的范围、 对象，做到生态保护、生态建设和生态补偿的一致性。补偿方式由单纯的财政转移支付向区 域间、部门间的横向转移支付转变，特别要强调市场化补偿模式，由生态价值链上的各生产、 加

16、工、分销和消费的主体承担责任，实施生态补偿。 3、建立生态补偿投融资机制 建立国家财政补偿和区域、部门补偿相结合的机制，在区域间建立全面的补偿机制。改 变财政转移支持单一模式，建立地方、民间、企业、个人等多种融资机制。通过建立生态补 偿捐助机构、发行生态补偿彩票等形式进行资金筹措。加大对生态破坏的处罚力度。建立生 态补偿小额贷款机制，多渠道筹集资金。研究生态补偿政策长效化机制，改变补偿短期化行 为和方式。 4、建立生态补偿管理和监督机制 要采取有效措施，夯实环境监督基础，严肃查处各种排放污染物的违法行为。要强化执 法监督，环保部门要依法实施对环境保护的监督。要建立统一的生态补偿资金使用管理监督 部门，对生态补偿资金进行统一管理监督，对不同项目的生态补偿标准应向公众公开，定期 公开生态补偿资金使用情况。要建立公众参与机制，健全公众举报和听证制度，对重要的补 偿项目和补偿方式、标准、方法听取公众意见，合理吸收建议，使生态补偿资金发挥最大效 益。 5、建立生态补偿评估和考核机制 建立生态环境评估体系，