扶贫连片开发

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1、温家宝温家宝总总理在中共中央、国理在中共中央、国务务院院 召开的西部大开召开的西部大开发发工作会工作会议议上指出上指出： 以保障和改善民生为出发点和落脚点，大力发展社会 事业，促进西部人民群众共享改革开放成果。加大对 西部地区均衡性转移支付力度，推进地区间基本公共 服务均等化；用于教育、医疗、社保、扶扶贫贫开开发发等方面等方面 的的专项转专项转移支付重点向西部地区移支付重点向西部地区倾倾斜斜；中央投资项目 将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。把 南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、 滇西边境山区、秦巴山六秦巴山六盘盘山区等集中山区等集中连连片困片困难难地地 区作区作为为扶扶

2、贫贫开开发发重点，加大扶重点，加大扶贫贫开开发发力度。力度。 秦巴山区连片扶贫开发是建设社会主义新农村的重要途径 我市属川东北秦巴山区集中连片特殊困难地区，是新一轮扶贫开发的 主战场。为推动该区域经济社会更好更快发展，在市委、市政府的统 一部署下，全市扶贫移民系统正着手打一场连片扶贫开发攻坚战。 一是坚持民生发展导向，大力推进“基础设施建设、基础产业培育、 基本素质培养、社会保障构建、基层社会管理”五项工程，到 2015 年 全市解决 11 万户 40 万贫困人口的温饱和发展问题，努力实现五大目 标。 二是坚持“全域、全程、全面覆盖”的规划理念，进一步编制和优化 达州农村扶贫开发规划（2011

3、-2020 年）等重点规划，以科学的规划 引领扶贫开发、争取支持政策、整合扶贫资源。 三是坚持核心任务引领，加快农村经济社会发展。用好、用足、用 活秦巴山区连片扶贫开发政策，以基础设施建设为关键，着力增强保 障能力；发展优势特色产业，着力做强产业支撑；加强农村教育、医疗、 文化建设，培养新型农民，着力培育社会新风；以促进和谐稳定为抓 手，推进基层矛盾纠纷大排查、大化解，着力凝聚加快农村经济发展 的合力。 四是围绕“建设秦巴地区新农村综合体试验区”目标，积极助推新 农村“1+10”工程。做到扶贫政策向新农村“1+10“工程倾斜，扶贫项目 向新农村“1+10”工程布点，扶贫资金向新农村“1+10“

4、工程聚焦。 五是抓好四个结合，构建扶贫开发长效机制。坚持专项扶贫与行 业扶贫相结合，加快改变贫困山区落后面貌；坚持开发扶贫与救助扶 贫相结合，做到解决生存之急与长远生计相辅相成、相互促进；坚持 政府扶贫与社会扶贫相结合，形成“大扶贫”工作格局；坚持外部支持 与自身努力相结合。 我国我国 11 个个连连片特困地区将片特困地区将获获中央扶中央扶贫贫特殊支持特殊支持 聚焦扶聚焦扶贫贫攻攻坚坚主主战场战场 这些年来，有不少人在说着中国崛起的故事。如一头巨象，而且在 移动，人们摸到的往往是不全面的一部分。如一座大山，处在地质运 动中，有人在节节升高的山峰上扬眉吐气，也有人在几近沉睡的山沟 里佝偻前行。这

5、一面，那一面，都是真实的中国；你一个，我一个，都 是同一家园里的中国人。 或许人类史上没有哪个国家像今日中国这般复杂多面，只是有的 舞台观者如云，有的场景黯淡无声。我们有时知道得太多，消费了大 量“虚拟”的信息；我们有时知道得又太少，远离了真实的生活。 于是，在这个寒冷的冬天，热闹的春节前后，怀着温情，带着敬畏， 瞭望新闻周刊记者分赴全国 11 个连片特困地区，深入贫困乡村， 去寻找大山深处的中国。 六盘山区一位年轻人问北京来的本刊记者，搬出去是不是就能打 电话？这一问超出预料，问出了咫尺之间人与人的距离可以到何种程 度。这距离，不仅在于地理意义上，更在于心理，在于相互的认知隔离， 在于俨如两

6、个世界的想象空间。 乌蒙山区一位老人得知在外打工的子辈不愿回村后，半晌无言。 这沉默倍显无奈，家里的日子一天天好起来，但外面的世界依然更精 彩。留守还是离开，满足抑或追逐，都是让人纠结的选项。 中国崛起的大故事，正是夹杂着这样无数有待解决的小命题。13 亿人的总数，创造了全球第二的经济总量，而按中央决定的最新扶贫 标准，对应的扶贫对象约有 1.28 亿；这一数量，就已算得上一个大国 的人口，1 亿多人的小命题，加起来是一个何等大的挑战。 每个群体的人自有他们的喜怒哀乐，外人的关注和感受未必准确。 至于总有调查说，贫困人口的幸福感更强，便不知调查者自己是否挨 过饿，上不起学，挤不上火车。很大程度

7、上，贫穷是一种社会病，不只 是关乎表象的衣食住行和直接的收入，更关系到提升境遇的能力，寻 求幸福的机会，确保尊严的权利。这是一项国际共识。 在社会主义旗帜飘扬的大地上，在中国整体崛起的前提下，在国 家扶贫新十年规划颁布的基础上，六盘山区等 11 个连片特困地区已 被中央确定为新一轮扶贫攻坚的主战场，将得到特殊支持；其他贫困 地区的扶贫工作也将统筹推进。我们有理由期待，新阶段“脱贫致富” 的战略蓝图能如期实现。 新一新一轮轮扶扶贫贫“整体整体战战” 由于片区的特殊性，比起常规做法，其对于扶贫政策的综合性、差 异化的需求更高，对于扶贫政策及其他政策的实施效果需求更高 文/瞭望新闻周刊记者 王仁贵

8、实习生 张萌 进入本世纪第二个十年，一场划分片区、多管齐下的扶贫“整体战” 打响了。 2011 年 11 月 29 日，中央扶贫工作会议召开，中国农村扶贫开发 纲要(20112020 年)(下称纲要)随后公开发布。扶贫新战略的重 点，部署在 14 个特殊片区。 这 14 个扶贫主战场中，西藏、四省(青海、四川、云南、甘肃)藏区、 新疆南疆三地州此前已被明确实施特殊政策，其他 11 个则属新“捆绑” 出现的“连片特困地区”，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山 区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行 山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。 国务院扶贫办主任范小建对瞭望新闻

9、周刊说：“把连片特困地区 作为主战场，既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。” 中国国际扶贫中心副主任、全国贫困地区干部培训中心主任黄承 伟在接受本刊采访时表示，在多年扶贫开发中，国家探索出“整合力 量、连片开发，集中攻坚、综合治理”的成功经验，划定片区、实施连 片扶贫攻坚是很有必要的。 基于连片特困地区全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工 作难度最大等特点，扶贫部门采取先行试点、逐片制定扶贫开发规划、 分期分批推进的方式实施。 2011 年 11 月 15 日，国务院扶贫开发领导小组在湖南省吉首市召 开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，会议之前，国务院已 批复武陵山片区区域发展与

10、扶贫攻坚规划(20112020 年)，这是 11 个片区中首先完成的规划。其他 10 个片区也将在 2012 年底前完 成规划制定，分批组织实施。 为什么是现在 范小建对本刊记者说，我国的贫困分布带有明显的区域性特征。 上世纪 80 年代也曾划分过 18 个片区，后来逐步调整为扶贫工作重点 县。经过近三十年的发展，面上的贫困有了较大缓解，但发展不平衡 的矛盾却显得比较突出。特别是一些连片特困地区的生态环境脆弱， 生存条件恶劣，自然灾害频繁，基础设施和社会产业发展明显滞后， 贫困程度深，已越来越成为我国全面建设小康社会进程中的最大障碍， 是短板中的短板，改变其落后面貌必须举全国之力打一场攻坚战。

11、 随着国家经济实力的增强，进一步强调把连片特困地区作为主战 场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。范小建强调解决好 这些地区的贫困问题，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、 社会和谐、生态安全都具有特殊重要的意义。 2011 年初全国人代会通过的“十二五”规划纲要即已提出，“加快 解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”，中央政府工作报告也强调 要“启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程”。到 2011 年底中国农 村扶贫开发纲要(20112020 年)发布，11 个连片特困地区最终得以 明确并进入公众视野。 对片区扶贫理论及规划体系有多年研究的黄承伟分析，过去十年 扶贫规划的目标任务如

12、期完成之后，留下的难点就需要有更具针对性 的举措。中国的绝对贫困人口在分布上表现为大分散、小集中态势， 且主要集中在一些连片特殊困难地区，根据这一现实国情，把集中连 片特殊困难地区作为扶贫开发的主战场，帮助连片特困地区在 2020 年和全国其他地区一起进入全面小康社会，便成为未来十年扶贫开发 战略及路径的必然选择。 多次参加纲要草案讨论的中国社科院农村所贫困室主任吴国宝 对本刊记者表示，需要从历史和现实背景来理解新时期的片区扶贫， 现在国家财力大幅增长，有能力、有条件对片区进行集中规划和治理。 改革开放新时期中国第一次大规模扶贫开发政策调整是在 1986 年，确定了开发式扶贫方针，制定了划分贫

13、困县的标准，并划定了 273 个国家级贫困县。这一年也提出了 18 个贫困片区，有关部门已经 注意到贫困人口呈现出一些区域集中的局面，但 18 片贫困区覆盖人 口众多，受限于当时的国家财力和管理能力，片区主要是做研究分析 之用，在规划、管理以及决策方面发挥的作用有限。 1994 年，国家开始实施“八七扶贫攻坚计划”，扶贫开发政策第二 次调整。重新调整后的国家级贫困县增至 592 个，更多的贫困县连接 在一起，为日后的连片扶贫打下了基础。 吴国宝说，根据过去的扶贫经验，政府扶贫在解决片区所面临的 基础设施和社会发展问题方面成效显著。据此设立片区目标，既包括 增加贫困农户收入、巩固温饱成果等内容，

14、也重在解决片区发展所面 临的基础设施建设约束。 新的十年扶贫规划一举把国家扶贫标准提高 92%至农民人均纯收 入 2300 元(2010 年不变价)，与每天一美元的国际扶贫标准线差不多， 根据测算，到 2011 年底，中国对应的扶贫对象规模约为 1.28 亿人。 黄承伟表示，按划片扶贫的方式，特困地区内贫困人口占总人口的比 例估计不会低于 30%，因此，片区内不仅要实现人口和群体脱贫，其 公共服务等水平也应达到和国内其他地区基本持平的水平，这关系全 面小康社会宏伟目标的顺利实现。 哪些县能进入 据受访人士介绍，11 个片区的划分，是在充分认识贫困区域分布 规律的基础上，系统分析不同区域自然地理

15、特征，按照“集中连片、突 出重点、全国统筹、区划完整”的原则实施。 各片区区划以县为单位计列，确定过程中有两个重点考虑因素： 一是在全国的经济排名比较低，二是可连成一片。吴国宝介绍，过去 的 592 个贫困县，分布有的相对集中，有的则相对分散，此轮片区包 含 680 个县(包括西藏、四省藏区和新疆南疆三地州)，另有其他国家 扶贫工作重点县不在其列。 黄承伟介绍，按照全国所有县倒序排名的办法，排名最后的 600 个县中，有 88 个没有进入到片区，主要因为这 88 个县没有与其他贫 困县相连，无法构成片区。 另外还存在“开天窗”的情况。黄承伟表示，在片区中有个别县并 非贫困县，但也纳入片区一起规

16、划，只不过不享受连片特困地区的扶 持政策。比如在武陵山区，区域发展扶贫攻坚规划覆盖 71 个县，但实 质上享受片区政策的贫困县为 64 个，有 7 个县因不完全满足指标开 了“天窗”。 片区内发展约束、发展条件的类似性是片区划分的又一重要考虑。 “如果仅仅是一些挨在一起的县，而彼此之间却没有什么关系，那么 片区划分就没有什么意义了。”吴国宝说。 具体到划分的指标上，基本依据为 20072009 年县域农民人均 纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指 标的三年平均值，并与西部地区同三项指标平均值相比较，低于西部 地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终 确定进入片区县的名单。 实际操作中，除了以前述三项指标为基础外，还考虑了革命老区、 民族地区和边境地区等因素，采用不同权重进行测算，研究比选了多 个方案，最终在全国划分出 11 个连片特困地区，加上中央已经明确 实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，一共 14 个 片区被确定为扶贫攻坚主战场。 黄承伟介绍，这次划分的片区多数都跨省区