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1、中国行政管理2009 年第 8 期论“公共行政”的确切含义张康之张 桐（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）摘 要大致是在上个世纪的 90 年代中后期， “公共行政”一词在中国开始流行起来，并逐渐取代了中国行政学恢复和重建时期所使用的“行政管理”一词。但是，在使用“公共行政”一词时，却存在着很大的混乱。人们甚至造出了所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政，这是一种把公共行政泛化的做法，是与历史事实不相符合的。其实，公共行政是历史发展的产物，是在 19 世纪末才出现的一种行政管理模式。公共行政作为一个相对独立的研究领域，是在威尔逊所确立的政治行政二分原则的基础上展开的，官僚制组织
2、理论、科学管理理论则使其更加丰富，其后，怀特等人对公共行政进行了系统化研究，从而使其成为一门相对完整的学科。关键词行政管理；公共行政；公共行政学作者简介张康之，1957 年生，男，汉族，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。张桐，1989 年生，男，汉族，宁夏固原市人，中国人民大学公共管理学院学生。主要研究方向：行政学理论。在我国，谈及那些与政府相关的活动和事情时， “公共行政”一词已经得到了广泛的应用，无论是在学术探讨、理论研究还是实践描述中，这个概念都会被人们用来表达与政府相关的活动。但是，究竟“公共行政”一词的准确含义是什么，学者们很少深究
3、，在一些出版物中，我们甚至可以看到“奴隶社会的公共行政” 、 “封建社会的公共行政”等表达式。这就向我们提出了一个问题，公共行政是不是一种人类社会亘古就有的治理模式呢？对这个问题的回答，显然关系到对公共行政的性质和形式的基本认识，而这种认识在一定程度上决定了行政改革即公共行政重建的方向。一、澄清公共行政的概念上个世纪 80 年代初期，我国在恢复和重建行政学这个学科的时候，很少有人使用“公共行政”这个词，当时习惯使用的是“行政管理”一词，只是在需要把这个词翻译成英文的时候，我们才把行政管理翻译成 public administration。直到 90 年代后期，中国学者才开始逐渐地习惯了“公共行
4、政”这个词。为什么会出现这种情况，从理论上推测，在 80 年代，我国的学术语境中所包含的是用阶级分析的立场、观点和方法去认识问题和解决问题，而“公共行政”这个表达式中的定语即“公共”一词恰恰模糊了阶级性，所以，当时的学者凭着对学术语境的敏感性，是不愿意使用“公共行政”一词的，即使是在移译外文著作时，也不愿意把 public administration 直译为“公共行政” ，而是转译成“行政管理” 。这一点，在我们阅读80 年代翻译过来的一些西方文献时是不难发现的。90 年代后期，随着学术语境的转变，出于与西方学术交流和对话的需要，也随着文献移译的增长和学成归国的学者数量的增加， “公共行政”
5、一词开始被更多的学者使用。但是，在这同时，也出现了概念混乱的问题。当“公共行政”一词成了流行语之后，学者们在使用“公共行政” 、 “行政管理” 、 “公共行政管理”等概念的时候，表现出了极大的随意性，甚至根本不去考虑研究对象的性质，从而出现了上述所谓“奴隶社会的公共行政” 、 “封建社会的公共行政”等表达式。如果说公共行政是存在于人类社会一切历史阶段的行政模式的话，那么前近代社会甚至近代社会的将近两个世纪的政府服务于阶级统治的性质就被抹杀了，而且我们今天的行政改革在何种意义上去建构政府的公共性内容也就失去了理论支持，特别是政府的公共服务能否被理解成像奴隶社会和封建社会的那种特权状态，也就不得而
6、知了。正是由于这个原因，我们提出了“统治行政” 、 “管理行政”和“服务行政”的划分，目的是要让人们去把握行政的历史性特征。在我们看来，统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直接服务于阶级统治和统治利益的实现，是统治阶级的行政。管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含在对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动，实现了职业化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标，至于行政的政治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经被确立了的，属于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。
7、在学术界，也把管理行政的这种状况称作为“价值中立” ，意思是说它独立于或凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。正是这种所谓的“价值中立”决定了行政的公共性。应当看到， “公共性”是一个指称行政的实质性内容的概念，但是，以管理行政的形式出现的行政在公共性的意义上，只是一种形式化的公共性，而不是实质意义上的公共性。所以，对于统治行政而言，是无所谓公共性的问题的，只是在管理行政出现了之后，才有所谓公共性的问题，而管理行政的公共性又是一种流于形式的公共性，是必然要在人们的实质公共性追求中被加以扬弃的。能够取代管理行政的将是服务行政，服务行政将要超越的是任何停留在形式上追求公共性的做
8、法，它在服务精神的引导下开展行政活动，通过对自身的管理而服务他者，通过服务而营造起一个合作治理的局面，一切社会治理主体都在自我管理、相互服务中去在社会治理过程中实现合作。在这种情况下，服务与合作是具有普遍性的行为模式，管理是从属于服务和合作的，是服务与合作的必要手段。尽管管理在传统的意义上由于凌驾于管理客体的个体性之上，追求形式上的统一性，依然具有一定程度上的形式公共性的特征，但是，服务与合作却对管理意义上的形式公共性作出有效的矫正。虽然服务与合作并不把对公共性的追求作为自己的核心内容，但是，服务与合作在矫正管理的形式公共性的时候，在促进全社会的利益最大可能地实现的时候，实际上赋予了行政以公共
9、性，而且是一种实质性的公共性。因此，服务行政是公共行政的完成形态，是具有实质公共性内涵的行政。也就是说， “公共行政”这个概念是有所特指的，是特指现代化过程中所产生的行政模式，在前现代的历史阶段中，有行政，但那种行政却不是公共行政，在中国古代，它是被直接称作为“行政”的，在今天，如果谈及这个时期的行政模式的时候，在行政活动行为的意义上，是可以称作为“行政管理”的，如果考虑到其性质的话，称作为“统治行政”较为合适。至于公共行政是何时产生的，由于在近代社会经历了一个较长时期的演进过程，所以，很难说是在某个时间点上出现了公共行政。不过，从威尔逊行政学研究一文的叙述中可以看到，威尔逊是倾向于到欧洲去寻
10、找公共行政的发源地的。威尔逊认为，行政学“是一门外来的科学” ， “首先在欧洲受到重视” ， “是由法国和德国的教授们发展起来的” 。1在他看来，普鲁士的斯坦因的行政学从行政法的角度开始了对行政的研究。由于斯坦因已经模糊地把政治与行政加以区分，所以，可以看作是对公共行政的朦胧觉识。当时的行政实践也的确反映出了一些公共行政的特征，比如，普鲁士的斐特烈大帝在其父亲基业的基础之上，开始建立了普鲁士的公共办事机构，并使之成为极其认真地为公众服务的机构。斐特烈三世在斯坦因的鼓励下，又设计了许多内容更为广泛的组织，把这一工作往前推进了一步，奠定了后来普鲁士行政管理工作的坚实基础和具体形式。然而，在很大程度
11、上，英国和美国成了公共行政事实上的发源地，英国 1870 年颁布的“第二个枢密院令”与美国 1883 年通过的“彭德尔顿法案”应当被看作为公共行政正式出场的标志性事件。至于在公共行政的研究方面，美国人则做出了奠基性的贡献，而威尔逊的行政学研究恰是公共行政研究的第一份标志性成果。公共行政是在近代社会中产生的一种行政模式，正是人类进入了近代社会，出现了社会分化，统一的整体性的社会被分化成不同的领域和不同的部分，政府与社会也在分化中而成为相对而在的两个领域。当政府与社会处于一体化的状态中，政府所代表的只是这个社会中的某一个阶级或阶层的利益，只有当政府相对地独立于社会，才有可能凌驾于社会之上而成为具有
12、公共性的存在物，它的动态形式（即行政）才有可能成为公共行政。在近代之前的农业社会，政府（如果把那个社会中的管理活动主体即朝廷及其派出机构称作为政府的话）与社会是一体化的混沌整体，政府居于社会之中，是作为社会的一个部分而出现的，它本身就是统治和力量，即使在独立性的意义上去认识它，所看到的也是它作为统治阶级最高代表皇帝、国王等的手臂和工具的性质。关于这种统治型的政府，只适用于阶级分析。近代社会，虽然阶级以及阶层的存在还是一个确定无疑的社会现实，但是社会的领域分化模糊了阶级和阶层间的边界，政府的管理诉求淡化了管理对象的阶级和阶层特征，特别是民主以及法制的行政环境在社会生活以及政治活动的领域中实现了各
13、个阶级与阶层的对冲而制造了表面平衡的假象。在这种情况下，政府以一个相对独立的实体而存在，它的行政活动也就可以超然于阶级以及阶层的对立和冲突之外，在古德诺所说的“执行”的意义上全力谋求技术化以及效率目标的实现。所以，这种行政被看作为公共行政。但是，由于这个社会的阶级以及阶层的对立和冲突依然是基本的社会现实，政府及其行政是不可能在实质性的意义上获得公共性的，至多只能在形式上去营造公共性的假象。也正是在这个意义上，我们说近代以来的行政只是在形式上具有一定的公共性，而在实质上，并不具有公共性，只有在人类社会的新的变革中，行政的公共性才能得以充分的建构。二、公共行政基本原则的确立在农业社会，政府也会承担
14、一些诸如道路、桥梁、水利等公共工程的建设，在这些事务上，政府行为会表现出一定的近似于公共行政的性质。但是，仅仅是这些事务还不足以证明政府的性质，在某种意义上，政府所从事的这些公共工程建设项目恰恰是为了实现更加稳固的统治之目的。而且，这些事务在政府活动内容方面所占的比重也是极其有限的，对政府的性质并没有什么影响。所以，如果根据这时的政府承担了一些公共工程而判断其行政是公共行政的话，显然是言过其实了。马克思在论述亚洲的专制主义时就曾准确地指出，亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。但公共工程部门只是政府的三个部门之一，并且常常被轻视甚至忽略，而财政部门和军事部门则表现得十分
15、有力。因此，这种行政仍然是隶属于阶级统治的目的。所以说，统治行政中存在一些“共同性”的内容，却没有公共性问题，或者说统治行政不具有实质性的表现公共性的方式。历史是有传承的，历史的演进也有一个从量变到质变的过程，尽管在早期的中国、埃及、印度、希腊、罗马等古老国度中存在着一定的公共工程建设项目，但就其公共性而言，只属于量的范畴，是包含在统治型的社会治理模式之中的，是统治型的政府出于统治的目的而不得不承担的一些具有公共性的活动。即使到了近代，在工业革命之后也不是立即就建立起了管理型政府，其行政也并不是一下子就转化为公共行政了，在工业革命后的将近 200 年的历史中，政府的统治职能与管理职能处在一个此
16、消彼长的过程中，行政的公共性处在一个量的积累阶段，直到 19 世纪 80 年代，这个量的积累过程才导致了质的变化，才出现了公共行政。也就是说，公共行政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它是适应工业社会的治理要求而产生的，随着后工业社会的到来，公共行政将会经历一次深刻的转型而成为新型社会治理模式中的一个重要构成部分。从理论上说，近代社会由于市场经济的发展、市民社会的出现、国家与社会的分立等都是公共行政产生的宏观历史背景，特别是农业社会的混沌整体性被打破之后，近代社会开始了在原子化的个体的基础上被重新建构后，使普遍性与个体性的领域分化变得越来越明显，在个体主义理念得到充分尊重的社会之上，需要有一个普遍性的领域来对整个社会作出调整。在这种条件下，公共行政就是适应这种协调社会个体的领域而被建构了起来的。公共行政所在领域的普遍性赋予了它以公共性的特征。也就是说，从哲学上去认识和理解公共行政，就会发现，是由于社会出现了一个普遍性的领域，才把行政改造成了公共行政。当然，如果追溯公共行政的理论源头的话，可以在洛
