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1、1PPPPPP 模式定义及在国内外发展情况概述模式定义及在国内外发展情况概述内容摘要此篇研究报告为中债资信“PPP 系列专题研究”的首期，本篇报告对 PPP 模式的定义和分类进行了分析和界定，对中国 PPP 模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广 PPP 模式相关的政策文件；简要介绍了英国和加拿大等国外 PPP 的发展情况；最后结合现状提出了对中国 PPP 模式推广的相关建议。PPP 是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将 PPP 定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义
2、PPP 的范畴。不同国家和机构对 PPP 的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为 PPP 可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。PPP 模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。19852011 年全球基础设施 PPP 名义价值为 7,751 亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球 PPP 名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的 PPP 模式成功案例较多，也有其自身的特点。PPP 模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对 PPP 模式的重视和推广，
3、预2计未来三年 PPP 模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取 PPP 模式以特许经营类的 BOT 为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项 PPP 相关的政策文件，2013 年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速 PPP 模式在中国的发展。PPP 模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国 PPP 模式的发展现状，同时参考境外成功经验，我们认为在中国推广 PPP 模式需要确保 PPP 监督管理机构的独
4、立性；加快完善 PPP 工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的 PPP 模式；简化 PPP 项目审批程序，引入公众监督。一、一、PPPPPP 模式的定义及分类模式的定义及分类广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的 PPP 指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称PPP 是 Public -Private Partnerships 的缩写，即“公私合作伙伴关系” 。PPP 是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP 模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP
5、术语也随之被人们熟知。广义的 PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不3同机构对 PPP 的定义也存在一定的差异（见表 1） 。狭义的 PPP 指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运营-移交） 、BOO（建设-拥有-运营）和 TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP 的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确 PPP 的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公
6、共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。依据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （财金201476 号） ，中国将 PPP 定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP 的范畴。但对 PPP 的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 ”在理解财政部关于 PPP 的定义时需要注意：第一，PPP 中的公共部门明确为政府
7、部门，并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等） ，即财政部关于 PPP 定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP 定义中私人资本范围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人（见财政部关于印发政府4和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 （财金2014113 号），以下简称操作指南 ） 。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。依据 PPP 模式下社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等 PPP 项目可大致分为外包类、特许经营类和私有化类，目前中国力推的 P
8、PP 以特许经营类为主PPP 模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在 PPP 项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会资本承担的风险大小）等因素对 PPP 项目进行分类。世界银行结合 PPP 项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将 PPP 模式分为 6 种模式，加拿大 PPP 国家委员会依据私人部门在 PPP 项目中承担风险的大小将 PPP 模式划分为12 种模式（见表 2） 。5依据上述分类情况同时结合中国存量的广义 PPP 项目情况，可将 PPP 归纳为外包类、特许经营类和私有化类（见表 3） 。从中国城市基础设施投资的运作情
9、况来看，主要有两种方式，即 BT 和 BOT。其中，BT 项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT 项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的6方式开展。由于大多数 BT 项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同操作指南所指的 PPP 模式具有本质的差别；而 BOT 项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行 PPP 的内涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的 BOT 项目为主。依据操作指南 ，中国拟推广的 PPP 模式包含
10、项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等环节，也就是说 PPP 项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构收回。虽然操作指南在 PPP 项目运作方式中，列举了 BOO（建设-拥有-经营）模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为 PPP 项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。二、二、PPPPPP 模式在国内外的发展模式在国内外的发展（一）国外 PPP 模式发展情况PPP 模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球 PPP 研究机构PWF（Publicworks Financing
11、）的统计数据，19852011 年全球基础设施 PPP 名义价值为 7,751 亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球 PPP 名义价值的 45.6%，亚洲、澳大利亚占 24.2%，美国、加拿大分别占 8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占 11.4%，非洲和中东地区占 4.1%。71英国 PPP 模式的运用英国是 PPP 模式的国际先驱，也是至今 PPP 模式运用较为成熟的国家之一。英国最早的 PPP 模式运用于保障性住房领域，即上世纪 30 年代部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992 年英国保守党财政大臣罗曼莱蒙
12、特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了 PPP 的典型模式私人部门融资计划（PFI，PrivateFinance Initiative） 。在 1997 年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之后PFI 的在英国得到了大力推广和发展。英国的 PPP 模式大致分为两个阶段，分别是 PFI 阶段和 PF2 阶段。在 2012 年以前 PFI 是英国应用最广泛的 PPP 模式，PFI 模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。19922011 年英国累计完成 PFI 项目 700 多个，
13、项目资本支出合计 547 亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以 30 年特许经营权为基础采取 PPP 模式建造而成的。PFI 模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中 PFI 也暴露出一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。鉴于 PFI 模式的不足，英国政府于 2012 年推出了一种新的 PPP 模式8PF2。主要改进之处在于：1）股权结构方面，PF2 模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东参与投资；2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2 模式下鼓励
14、政府进行集中采购，项目招标时间不超过 18 个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3）提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；4）提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；6）债务融资方面，PF2 项目有望获取长期的债务融资等。管理方面，英国财政部是 PPP 的主管部门，财政部下属的英国基础设施局（InfrastructureUK，IUK）全面负责 PPP 工作，为所有公共管理部门提供 PPP 的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格
15、兰地区的 PFI 交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的 PFI交易由各地方负责审批） 。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织（LocalPartnerships） ，独立于财政部，按公司化运营（市场投资人占股 51%，财政部和苏格兰主管部门分别占 44%和 5%） ，为地方政府提供 PFI 项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合同（涉及具体项目采购与投资策略） ，以市场化方式对项目和公司进行投资。2010 年后，IUK 合并了PPP 工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施 PF2项目。截至 2012 年 3 月，在 PFI 下共有 717 个项
16、目，总投资 547 亿英镑，其中，648 个处于运行阶段。9英国 PPP 的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运营。上世纪 90 年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过 4 年多的论证和试行，伦敦地铁的 PPP 合约于20022003 年之间正式签约，LUL 将地铁系统的维护和基础设施供应工作以 30 年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV 和 JNP 公司）负责，LUL 仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为 30 年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁 PPP 模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔 7.5 年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。2加拿大 PPP 模式的运用加拿大是国际
