ppp理念概要与操作实务

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1、PPP理念概要及操作实务PPP金准咨询 郑敬波CONTENTS 目录四、融资与会计处理一、什么是PPP二、怎样做好三、文件体系及要点1 . 理念2 . 概要3 . 解读4 . 历程1 . 知识体系2 . 主要政策3 . 流程规范4 . 要点掌握1 . 实施方案2 . 交易架构3 . 合同文本4 . 风险管理1 . 融资方式介绍2 . 几个会计处理PART 01一、什么是PPP？1 . 理念2 . 概要3 . 解读4 . 历程什么是PPP 理念指公共部门通过与私人 部门建立伙伴关系提供 公共产品或服务的一种 方式. 私人部门私人部门 (市场主体市场主体)公共部门公共部门 (政府部门政府部门)伙伴

2、关系伙伴关系 (PPP协议协议)公共服务公共服务 或产品或产品什么是PPP 定义欧 盟加 拿 大财 政 部发 改 委指公共部门和私人部门之间的一 种合作关系，其目的是为了提供 传统上由公共部门提供的公共项 目或服务。是公共部门和私人部门之间的一 种合作经营关系，它建立在双方 各自经验的基础上，通过适当的 资源分配、风险分担和利益共享 机制，最好地满足事先清晰界定 的公共需求。政府部门和社会资本在基础设施及公共服 务领域建立的一种长期合作关系，通常模 式是由社会资本承担设计、建设、运营、 维护基础设施的大部分工作，并通过“使 用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报；政府部门负责基础设施

3、及公 共服务价格和质量监管，以保证公共利益 最大化。政府为增强公共产品和服务供给 能力、提高供给效率，通过特许 经营、购买服务、股权合作等方 式，与社会资本建立的利益共享、 风险分担及长期合作关系。没有精确的定义什么是PPP项目产出产出的应该是 公共产品，而 不是商品，如 房地产、商业 项目等交易双方交易双方应该 是政府和社会 资本，如果企 业和企业之间， 则不属于PPP风险分配项目要有合理 的风险分配， 保证社会资本 有一定的盈利 可能合作时间应该是长期合 作关系什么是PPP政府授权实 施机构 Public 政府社会公众服务 对象价格 承担最佳 监督Private ?01发改投资201427

4、24号文签订项目合同的社会资本主 体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、 混合所有制企业，或其他投资、经营主体。 02财金2014113号文社会资本是指已建立现代企业制度 的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及 其他控股国有企业。03国办发201542号文大力推动融资平台公司与政府脱 钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立 现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债 务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再 承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与 当地政府和社会资本合作项目。除当地融资平台外，都可以什么是PPP什么是

5、PPPPartnership资本 合作财政 补贴购买 服务政府 监管保障 服务这种合作关系一般通过PPP合同、股东协议等法 律文件进行详细规定什么是PPP是否降低成本？ 是否提高效率？ 是否改善公共服务？特许经营BOT/TOT/BOOT/ROT政府付费政府购买服务社会资本 资源、利润融资、效率、产业、改革政府方为什么要做PPP为什么要做PPP推进城镇化建设，完善公共服务供给不足，建设基础设施等，都是 政府部门面临的挑战。同时，由于基础设施的运营现金流不足，只 能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设 施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可

6、调动此前闲置且正在寻 求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是运作 公用事业的经验）获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获 得政府补偿，从而获取适当的投资回报。吸引民间资本 弥补财政资金之不足为什么要做PPP政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基 础设施建设和运营效率较低。在现有体制下，公共部门采用激励措 施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大 化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计 允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提 高

7、，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费使得公共 服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本，同时保留和完善 监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府 的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部 分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。提高效率 有效利用资源为什么要做PPP政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要 求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，动员 资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允 许私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性

8、进展。职能和责任再分配 推动相关领域改革推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”的一次转变； 推动公共服务从“政府供给”向“合作供给”的一次转变； 推动财政管理从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转 变； 推动基础设施从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。为什么要做PPP融资管理 效率产业 提升盘活社会大量闲置资金， 提高资金使用效率缓解地 方增量债务提升地方基础设施建设与 运营的水平，提高管理水 平与运营效率引进先进的技术，促进产 业技术提升体制 改革财税体制改革，构建中长 期资产负债表等系列改革PPP的发展历程1984年 沙角B电厂 BOT1994年 广西来宾B电 厂1996年 成都第六

9、自 来水厂1996年 广东高 速2002年 关于加快市 政公用行业 市场化进程 的意见2004年 市政公用事 业特许经营 管理办法2010年 国务院关于 鼓励和引导 民间投资健 康发展的若 干意见2013年 中共中央关于 全面深化改革 若干重大问题 的决定2014年 系列政策2015年 PPP的发展历程2013年11月 党十八届三 中全会2014年4月 深化经济体 制改革重点 任务的意见2014年5月 财政部PPP领 导小组成立2014年8月 预算法。建立 跨年度预算平 衡机制。2014年9月 国发 201443号 文，财金 201476号 文2014年11月 国发 201460号 文；113

10、号文； 2724号文2014年12月 财金 2014156号 文、 214/215号 文2015年 国办发 201540、42 号文；21号文、 166/167号文2016年 财综20164 号2016年 32号文作为政府方实施机 构的要求？谁可作为社会资本 方参入PPP？我们为什么要参与到 PPP？PART 02二、怎样做好PPP1 . 知识体系2 . 主要政策3 . 流程规范4 . 要点掌握背景2009年以来，地方政府大规模利用融资平台公司推 动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模 快速增长。依据审计署审计结果公告（2011年第35 号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为

11、10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71 万亿元，占62.62%；政府性债务中融资平台公司、 地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计） 占比为69.69%。该审计结果的发布引发了中央政府 和社会各界对政府债务问题的高度重视。依据审计 署全国政府性债务审计公告（2013年第32号-总第 174号），截止2013年6月底，中央和地方政府负有 偿还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底 大幅增长。在此背景下，2013年国务院连续发文鼓 励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资， 党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其 他所有制经济发展成为混合所有制经济。”PPP主

12、要政策文件法律修订2013年开始与PPP相关，主要有哪些新的政策？2部行政法规2部国务院公文9个部门规章 规范性文件30个司法解释1个党的政策1个PPP主要政策文件法律修订预算法 （支付提供了保障）行政诉讼法 （争议解决适用法律）强化预算约束，加强对 预算管理和监督，建立健 全全面规范、公开透明的 预算制度确立全口径预算体系， 健全透明预算制度加强人大审查监督第十二条人民法院受理公民、 法人或者其他组织提起的下列诉 讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊 销许可证和执照、责令停产停 业、没收违法所得、没收非法财 物、罚款、警告等行政处罚不服 的； （十一）认为行政机关不依法履 行、未按照约定履行或

13、者违法变 更、解除政府特许经营协议、土 地房屋征收补偿协议等协议的；PPP主要政策文件行政法规 PPP项目应由政府采购的应依据采购法和本条例进行采购。政府和社会资本合作项目政府采购管理办法、政府采购竞争性磋商采购方法管理暂行办法政府购买服务管理办法(暂行)采购法实施条例 第九条 除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；招投标法实施条例PPP主要政策文件文件名称观点摘要国务院关于创新重点领 域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见（国发 201460号）鼓励社会资本投资运营农

14、业和水利工程。积极推动社会资本参与市 政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等 多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处 理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、 公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求 的经营者。政府可采用委托经营或转让经营转让（TOT）等方 式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。国务院关于加强地方政 府性债务管理的意见 （国发201443号）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营 等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运 营。对在建项目确实没有其他建

15、设资金来源的，应主要通过政府 与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。关于深化预算管理制度 改革的决定 （国发201445号）支持各部门按有关规定开展政府购买服务推广使用政府与社 会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基 础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。123PPP主要政策文件部门文件名称观点摘要说明财政部关于推广运用政府和社会资本 合作模式有关问题的通知（财 金201476号）首次在规范性文件中提出PPP模式。推广运 用PPP的重要意义；做好PPP项目示范；履 行财政管理职能；加强组织建设。全面财政部关于印发政府和社会资本合作 模式操作指南（试行）的通知 （财

16、金2014113号）规范项目识别、准备、采购、执行、移交各 环节操作流程流程发改委关于开展政府和社会资本合作 的指导意见（发改投资 20142724号）就PPP的操作作出指导。操作、合同PPP主要政策文件部门文件名称观点摘要说明财政部 民政部 工商总局关于印发政府购买服务管理 办法(暂行)的通知（财综 201496号）政府购买服务定义。规定了购买主体和承接 主体、购买内容和目录、购买方式和程序、 预算和财务管理、绩效和监督管理等内容。委托合同 管理合同财政部关于规范政府和社会资本合作 合同管理工作的通知（财金 2014156号）通知提出 PPP合同管理的核心管理和加强 PPP合同管理的要求。合同财政部关于印发政府采购竞争性磋 商采购方式管理暂行办法的 通知（财库2014214号）PPP项目如果符合采用竞争性磋商的政府采 购方式，则应按该办法规定的磋商程序办理。选择投资人PPP主要政策文件部门文件名称观点摘要说明财政部关于印发政府和