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1、政府购买学前教育服务的方式及其特点与影响-学前教育论文政府购买学前教育服务的方式及其特点与影响刘 颖* 冯晓霞： （南京师范大学教育科学学院，南京 210097：北京师范大学教育学部，北京 100875）摘 要 近年来， “购买服务”这一政策工具逐渐被应用于学前教育领域。购买方式是购买服务政策制度的重要一环，对政策的实施效果有着关键影响。从理论和实证研究的结果来看， “直接购买”与“间接购买”各有其特点、优势和问题。地方政府在制定和实施“购买学前教育服务政策”时，应审慎考虑国外的经验、教训，园地制宜地选择购买方式，并注重配套措施的完善。 关键词 购买服务；教育券；购买学位“购买服务”这一政策工
2、具源自西方政府公共服务供给模式的转变，指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等形式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，支付服务费用。近年来，国家出台的多项指导学前教育发展的政策性文件都提出了“购买服务”的思想。 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 提出：“改进非义务教育公共服务提供方式” 。 国务院关于当前发展学前教育的若干意见更是明确提出， “采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠服务” 。进一步分析各地探索的“购买学前教育服务”政策，可以发现各地所采用的购买方式存在差
3、异，既有以购买学位方式进行的直接购买，也有采用经费补贴（分类资助）的直接购买，还有利用幼儿教育券通过家长间接购买的方式。实施“购买学前教育服务”政策的其他国家和地区也存在着类似的做法。这些不同的购买方式究竟有何区别？哪种购买方式更有效、更适宜？回答这些问题，需要我们对购买学前教育服务政策运行机制的购买方式进行深入分析。一、不同购买方式的作用机制购买学前教育服务作为一种财政政策工具，通过直接调节服务提供者（托幼机构）的收入或服务消费者（幼儿家长）的购买能力，从而间接影响不同主体的社会经济行为，进而影响学前教育领域的经济活动变化，以实现相应的目标。（一） “直接购买”的作用机制在各国“直接购买”学
4、前教育服务的政策实践中，购买学位和分类资助是两种最主要的购买形式，其具体作用机制有所差异。1购买学位的作用机制。一般来说，购买学位的政策是这样运行的：政府按照一定的资质、质量标准对参与购买服务的机构提出具体的要求，并依照一定的合法程序（一般是托幼机构提出申请，政府依据相应标准对托幼机构进行审核） ，通过竞争性购买的模式，有差额地选定最终参与购买服务的托幼机构。换言之，申请机构即使符合政府的基本要求也未必能最终获得合同。在签订了合同以后，符合资格的幼儿在政府的指导或安排下，进入托幼机构当中，免费或缴纳部分费用，托幼机构则按照合同要求，为幼儿和家长提供有质量的服务。政府按照合同规定评估机构所提供的
5、服务质量，然后向达到了服务质量要求的托幼机构发放拨款或减免税收、租金、水电（与幼儿入学人数挂钩） ，最终实现增加学位供给、提高学前教育质量等政策目的。2分类资助的作用机制。政府分类资助的运行机制一般是：首先，政府针对特定目标，对机构提出具体的资质要求。托幼机构提出申请，政府经过审核，审批机构的资格。与购买学位不同，托幼机构获得资格的过程一般是非竞争性的，且政府对托幼机构的要求较为宽松。此后，托幼机构按照政府的要求，实现既定的政策目标，如增加在偏远地区的学前教育供给，提高教师工资、资质等，政府依照合同规定，发放拨款。拨款金额可以与人园幼儿数挂钩，也可以不与之挂钩。（二） “间接购买”的作用机制从
6、理论上来看，作为“间接购买”主要方式的教育券的运行机制如下：首先，家长向政府申请获取教育券的资格，政府在审核家长的申请后向其发放教育券。家长持教育券，将幼儿送人符合规定的托幼机构。托幼机构收集了教育券以后，政府兑换教育券，向托幼机构拨款。通过引入教育券，公立机构的垄断地位被打破，家长购买能力和选择权的增加会导致市场竞争加剧，学前质量得到提升，同时服务供给也呈现多样化和有活力等特征。但是，教育券在实施过程当中究竟能不能实现提高质量等目标，还受到家长选择能力、教育券面额设定等多种因素限制。二、不同购买方式的特点究竟是通过补助需求方、间接购买，还是补助供给方、直接购买一直是学界激烈争论的问题。如果我
7、们把补助需求方间接购买和补助供给方直接购买看做一个连续体的两端，可以发现二者各有侧重。（一）对机构限制的差异一般而言，采用“直接购买”方式时，政府要与托幼机构达成协议，也因此会对托幼机构提出更多的限制。如美国的 Pre -K 项目对申请参与购买学位的非公立托幼机构就提出了相对严格的资质要求、质量规定。佐治亚州认证幼儿保育机构的要求是班级规模不能超过 26 人，师幼比为 l：18，但要参与Pre -K 项目“购买学位”的托幼机构的班级规模则应在 18-20 人以下，师幼比为 1：10。纽约州要求参与 Pre -K 项目“购买学位”的托幼机构必须聘用有教师资格证的幼儿教师，对不参加“购买学位”计划
8、的同类机构的相关要求则要低一些。政府对参与“分类资助”的托幼机构的限制相对“购买学位”而言，一般要弱一些，但仍会对机构的资质、教育质量或是运营方案等有所限制。如香港特别行政区在 1995 年起开始实施、2001 年修订的“幼儿园资助计划” ，就规定参与该计划的幼儿园必须满足非营利、学费要求和教师薪资要求。澳大利亚向私立托幼机构提供的设立补贴，要求机构在政府确定有需要的场所选址，并接受使用儿童照顾补助方案资助的儿童。而以教育券为代表的面向需求方的“间接购买”方式，从增加家长选择的角度来考虑，会尽量减少对机构不必要的管理和限制，以实现服务的灵活性和多样化。如香港幼儿教育券在政策设计时，就明确指出，
9、 “基于公币并非透过津贴形式拨予幼稚园，而是直接提供予家长，因此参加建议的学券计划的幼儿园，不会被视为受资助机构。我们不会把受资助机构在运用公币（例如采购货品或服务）时须遵守的标准规定，施加于参加建议的学券计划的幼儿园，我们只会公布最佳做法，供该等幼儿园参考。 ” ，可见，就直接购买而言，需要政府设定一定的标准和筛选进入购买程序的机构，并主要由政府来保证购买学前教育服务的质量；就间接购买而言，由于将服务的选择权下放给家长，因此将更多依靠市场机制来保证学前教育服务的质量。因此，在采用“间接购买”方式时，政府对机构的管理和限制更少。（二）对顾客回应性的差异政府购买学前教育服务实现了对自身服务安排者
10、与生产者身份的剥离，政府成为服务安排者，托幼机构是服务生产者，幼儿及家长是服务消费者。在直接购买时，主要是政府选择服务生产者，消费者和生产者之间的直接联系较差；间接购买时，主要是消费者选择服务生产者，消费者和生产者之间的直接联系较强。萨瓦斯曾指出， “消费者和生产者之间的直接联系还可以提高服务的回应性，消费者具有选择余地时尤为如此。当消费者成为服务安排者的时候，这种关系会居主动地位。 ”南此可见，相对于直接购买而言，间接购买给消费者提供的选择余地更大，因而间接购买比直接购买使得托幼机构更愿意回应消费者的需求。回应的积极性主要体现在三个方面：其一，服务的供给由市场机制调节，反映家长的需求总量；其
11、二，机构更愿意根据家长的需要提供多样化的服务；其三，在家长有更多需求的地区提供更多的服务，反之亦然。三、各种购买方式的影响从各国和地区购买学前教育服务的现实案例来看，直接购买和间接购买各有利弊，没有一种投入机制能解决所有问题。（一）对学前教育质量的影响如果仅从学理上分析，很难对究竟哪种购买方式更能保证学前教育服务的质量下定论。理论上，教育券通过下放选择权给家长，家长选择最有吸引力的儿童保教服务，可以迫使市场更多地供给优质低价的儿童保育服务。而支持直接购买的学者则认为，通过政府对机构资质的限制、效果的评估以及认真的筛选，能有效保证供给服务的质量。但如果考虑到学前教育市场的特殊性，我们就不得不重新
12、审视上述推论。加大竞争能提升学前教育质量的推断，是建立在理想市场假设之上的。在一个理想的市场当中，消费者能对产品质量作出准确的判断，选择适合的产品，市场会积极回应消费者的需求，供给高质量的服务。但是，学前教育市场并不是一个理想的市场，因为其中存在着严重的“信息不对称”问题。 家长要正确评价学前教育质量存在诸多困难，学前教育信任品的特征也决定了家长做人园选择时很难获得托幼机构质量信息。同时，与学前教育服务的其他特征如便利性、价格等相比，家长可能并不那么看重质量维度的差异，由此导致家长可能不一定选择有质量或者质量高的托幼机构。若没有相关的引导和规范，在一个不完美的市场当中，就容易形成“劣币驱除良币
13、”的问题，学前教育质量不仅不会提高，甚至可能下降。同一政策背景下，同时采用“直接购买”和“间接购买”的实践案例能在一定程度上说明这两种购买方式在现实中对学前教育质量的影响。美国各州政府利用联邦和州的公共资金来分担幼儿保育支出的一部分，主要是支持低收入家庭的儿童保育。在 1990 年联邦政府提出使用教育券的要求以后，大多数州都倾向以教育券的形式为低收入家庭提供支持，但仍有一些州使用的是购买学位的形式。实证研究发现，在同时采用“教育券”和“购买学位”两种政策支持幼儿保育的加利福利亚州，直接购买服务的幼儿保育质量更高。在同一个地区一段时期内，由一种购买方式向另一种购买方式转变所造成的影响也能从另一侧
14、面说明两种购买方式对学前教育质量的现实影响。澳大利亚在 20 世纪 90 年代开始从向非营利性机构提供运行补助转向为幼儿及家长提供补助。保育券的实施造成了营利性机构数量的大幅增长，2005 年由澳大利亚研究中心开展的全国性调查显示，在师幼关系、课程等方面，相较于基于社区的儿童保教中心，营利性托幼机构提供的服务质量最低，甚至没有为儿童提供足够多的食物。这也就意味着，在从“直接购买”向“间接购买”转变以后，澳大利亚幼儿保育机构的质量让人担忧。（二）对学前教育服务总量与多样化的影响分类资助政策通过直接作用于供给方，藉由一定的制度设计，鼓励新设符合需求的托幼机构，支持托幼机构的运转，实现特定区域学前教
15、育供给的增长。购买学位也直接作用于供给方，以稳定的公共财政投入分担了学前教育成本，吸引社会力量的投入。教育券则是作用于需求方，通过增加家长的有效需求和购买力，在市场机制调节供求关系的平衡作用下，使得供给总量增加。此外，以购买学前教育服务形式出现的增量投入无疑在给市场传递政府发展学前教育的决心，引导社会大众重视学前教育，激发民间个人或社会组织投入学前教育的热情，从而实现学前教育供给总量的增长。若从服务的多样化、灵活性来考虑，以教育券为代表的间接购买形式要明显优于直接购买的政策，因为教育券加强了消费者（幼儿及家长）与托幼机构之间的直接联系，同时对托幼机构在课程等方面的限制较少，因而托幼机构为了在竞
16、争激烈的市场中赢得消费者的青睐，获得教育券所带来的经费，就需要且能够灵活地回应家长的需求。例如，在美国密尔沃基市教育券计划实施以后，学校为了满足学生的特殊需要提供了多种教育方案，包括双语教育方案、多元文化方案、职业教育方案、针对处境不利儿童的教育方案等。反之，直接购买学位政策往往对机构提出相对严格的质量标准，如此不可避免地会对服务的多样化和灵活性造成负面影响。（三）对服务供给体系的影响在学前教育服务体系中，主要由公立机构还是私立机构提供服务，主要由营利性机构还是非营利性机构提供服务，都受到学前教育公共政策环境的影响。在购买服务政策中， “直接购买”和“间接购买”都会对供给主体产生影响。首先，从二者的特点来看，前者对机构的限制性更强，因此采用“直接购买”更有可能保证供给主体力量对比的稳定性；后者则多经由家长选择，政府有意调控的因素较少，所以更可能产生供给主体力量对比的变化。其次，在“直接购买”的政策中，各国政府多倾向于给非营利性机构提供资助。而“间接购买”本意在增加公立和私立托幼机构间的竞争，也就不太可能会限制私立机构甚至是营利性质的私立机构。
