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1、适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计计适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计一、我国当前政府间转移支付制度分析转移支付是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给其他主体使用所形成的支出。这里我们研究的转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移,也称为政府间转移支付。我国的政府间的转移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移。(一)我国政府间转移支付制度的现状分析我国尚未建立起规范的政府转移支付制度,目前实行的是原体制下的转移支付办法和过渡转移支付办法相结合的一种非规范的过渡性、旧制度的“混合体” 。主要由以下几部分构成:1
2、1.一般性转移支付。它包括原体制补助与上解和年终结算补助与上解。前者是 1994 年财税体制改革以前推行的财政承包体制的延续,即在新的分税制体制下,部分省市继续按财政承包体制向中央上解收入,中央向部分省市给予定额补助。后者是指在每个财政年度结束后,中央财政与地方财政对该年度在体制之外发生的某些事项进行结算,形成财政资金的双向转移。2.税收返还。为了照顾地方的既得利益,1994 年财税体制改革规定,从 1994年起,开始实行中央向地方的税收返还。返还额按 1993 年地方净上划给中央的数额(消费税+25%增值税-中央下划收入)为基数,全额返还,以后在此基础上逐年递增,增速按当地增值税与消费税的增
3、长速度的 10 3 系数确定。若 1994 年以后中央净上划达不到 1993 年基数则相应扣减税收返还基数。3.专项补助。专项补助包括两部分,一是中央向地方的专项拨款,如对文化、教育、卫生、环保等项目的直接投入,此种支付一般有方向和项目控制,主要为公共福利项目。二是扶贫救灾等临时性支出,也由中央财政直接支出,由地方财政接收。4.过渡性转移支付。以上几项内容都是以“基数法”来确定转移支付额,中央政府于 1995 年推出了“过渡期转移支付办法”,实行过渡性转移支付,由传统的“基数法”向较为科学、客观、公平的“因素法”转变。这种办法主要是以客观因素为标准,通过计算来核算地方财政收入能力和支出需要,在
4、核定各地支出标准时以人员经费、公用经费和其他支出等几项总和作为该地区标准支出额,并与 1994 年实际财政能力进行比较,把经过税收努力,收入仍不抵支出的地区列为转移支付对象,然后对其进行困难程度分析,用人员经费和公用经费占当年财力的比重作为考核指标,若该指标大于 80%,则作为转移支付对象,否则暂不予考虑。目前我国中央对地方的转移支付包括以上四种主要形式,1997 年,我国用于转移支付的资金总量为 2795 21 亿元,其中主要是税收返还,为 2011 63 亿元,占转移支付资金总额的 72%;其次是专项补助,为 515 9 亿元,占 18 5%;再次是一般性转移支付,为 217 47 亿元,
5、占 7 8%;过渡性转移支付为 50 21 亿元,占 1 8%。从 1995 年实行过渡性转移支付办法的几年来的发展趋势看,一般性转移支付所占比重基本维持不变,税收返还比重下降了 3 个百分点;专项补助由 1994 年的15%提高到 18 5%,是所有项目中比重提高最快的项目。通过过渡期转移支付办法分配的资金从无到有,已占总量的 1 8%。(二)我国现行政府间转移支付制度存在的问题1.旧体制保留下来的一般性转移支付中存在着资金的双向流动问题。地方上解中央后,中央再返还地方,存在着资源浪费问题,而且也不符合分税制的要求,而且资金划拨数额缺乏说服力,多数是双方讨价的结果,随意性很大,与转移支付制度
6、的建立目标相距甚远。2.税收返还数额以 1993 年的收支额作为基数本来就缺乏说服力,以后各年的返还数额按照它来确定,就更缺乏科学依据,而且只是对原有分配格局的维持。几年来,中央用于平衡地区间差异的财力没有多少增加,而且平衡效果也不明显,难以实现地区间的横向均衡。3.专项补助难以发挥应有的作用。专项补助应属于中央政府掌握的具有一定灵活性的转移支付项目,中央政府可以决定其支付水平和支付方向。其支付水平和方向应体现出中央财政所应发挥的职能范围。而目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排支出的范围,而且专项补助的安排也逐渐固定化,有些地方财政已对其形成依赖性。专项补助失去了本身所应具有的鼓励
7、作用。4.因素法转移支付发展缓慢。1995 年开始实行的以“因素法”为基础的“过渡期转移支付办法”是我国转移支付制度的一大进步。首先,其引入了因素法,为客观、科学、规范地管理转移支付打下了基础;其次,引入了激励机制,有助于提高地方财政与中央财政配合的积极性;再次,其实行了财政供养人口控制制度,能够有效地控制地方行政管理人员的不合理增长。这些都必将促进我国现行转移支付制度的逐步完善,但是,目前仍存在财政用于转移支付的财力有限,能够通过因素法支付的数额所占比例很少,而且在实行过渡期转移支付办法的过程中存在统计数据不完整、测算方法不科学等问题。二、政府间转移支付制度的目标、原则和作用(一)政府间转移
8、支付制度的目标和原则通过政府间转移支付制度,在既定的财政体制下,平衡各地的财政地位,抑制地区间社会经济过大差距的不平衡发展;实现在全国范围各级政府提供产品和服务能力的均等化,这是转移支付制度所要实现的目标。市场经济条件下,政府与市场之间应该有明确的分工,市场应该“效率优先,兼顾公平”,政府应主要弥补市场职能失灵领域和市场职能低效领域,应以“公平优先,兼顾效率”为原则。转移支付作为一项政府职能应该遵守政府与市场的分工原则,必须坚持“公平优先、兼顾效率”的指导原则。从转移支付的目标设计来看,均等化主要是为了实现各级政府均等的财政地位,缩小地区间的发展差距,因此其目标重点是公平。当然公平中应该体现出
9、效率,二者不是对立的。在实行均等化转移支付中,应注意考虑拨款的效率,如果拨款方案设计,将有利于公平与效率的统一,各地财政地位的均等化也有助于国内市场的统一,有助于生产要素的合理流动,有助于资源的优化配置,这也是公平与效率统一的体现。(二)政府间转移支付制度的作用1.解决外部性问题。由地方政府提供的地方性公共产品有时存在外部性的问题。当某个地方政府提供的某些地方性公共产品的收益面超出其本地区范围而扩散到临近其他地区,从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时,便产生了公共产品的外部性问题。在市场经济条件下,地方政府作为代表本地区利益的主体,它只考虑本地区居民的利益,对于利益外溢
10、的地方性公共产品和服务,地方政府承担了额外的成本,从而降低了其服务的积极性,而导致该类公共产品和服务的萎缩。如果由中央政府提供这类公共产品和服务,虽然解决了外部性问题,但却随之产生了效率损失的问题。那么,中央政府通过转移支付弥补地方政府因提供此类公共产品和服务而带来的成本损失是解决地方性公共产品外部性的最公平、有效的办法。2.实现纵向平衡。由于各级政府的财权和事权之间不是完全对应的,那么就存在着收入与支出在纵向级次政府间的不平衡问题。根据各国的实践,一般是中央政府财权大于事权,而地方政府事权大于财权。那么,地方政府收支存在缺口,中央政府为解决地方政府收支缺口问题一般有三种选择:(1)授权地方政
11、府提高税费率或新增税费项目;(2)中央与地方共享某些税种;(3)中央对地方转移支付。选择(1)不利于中央统一政策,会阻碍资源在地区间的合理配置及要素的正常流动;选择(2)是对中央宏观调控能力的一种损失;实践证明(3)是世界各国实现政府间纵向平衡的最佳选择,既实现了平衡的目标,又加强了中央政府的宏观调控能力,促进了社会的稳定和经济的协调发展。3.实现横向平衡。各个地区间的要素禀赋是存在差异的,这种差异必然会导致地方政府间经济发展的差距和收支能力的差距。经济发达地区收入丰富,存在收支盈余。而落后地区财政拮据,同时还需要大量基础设施投资,财政入不敷出。这种差异就是地方政府间的横向失衡问题。横向失衡的
12、存在不利于地区的均衡发展和社会的共同进步,有背于社会主义民主公平的原则。解决横向失衡问题大致也有三种方法:(1)地方政府项目上划中央;(2)中央政府对不同地区实行差别税率;(3)中央政府对地方政府进行转移支付或者地方政府间进行横向转移支付。方法(1)容易加重中央政府负担,而且牺牲了地方分散化决策所具有的效率优势;方法(2)容易造成地区间的另一种不平衡,而且会阻碍资源和要素的合理配置和流动。各国经验表明方法(3)更有利于实现地方之间的横向平衡。4.调节经济运行的有力手段。中央对地方的转移支付降低了地方性公共产品的成本,人们对地方性公共产品的消费增加,从而促进了地方经济的发展。美国经济学家爱德加在
13、其政府间拨款经验实证研究的回顾一书中指出:在长期内,中央政府的拨款比中央政府税收的削减对刺激受补政府支出的效应大得多。他的研究表明,受补地区成员享受税收减免而带来的净收入每增长 1 美元,可以使地方政府支出增加 0 050 1 美元,而 1 美元的转移支付拨款,将使地方政府支出增加 0 41 美元。三、适应公共财政体制的转移支付制度的设计(一)坚持“公平优先,兼顾效率”的指导原则转移支付资金分配应与每个地方的财政需求因素正相关,与财政能力负相关。这里的地方的财政能力并非是其实际财政收入水平,而是其潜在的财政收入水平。财政收入能力一般使用地方主要税基和标准税率来测量,其计算公式为:= 其中是地区
14、的财政能力,是地区的第个税基,是第种税基的标准税率,一般使用全国平均税率, 为中央政府根据地方的各种综合因素确定的调整系数。之所以使用标准税率而不使用地方有效税率,是因为如果使用各地的实际有效税率,根据上式计算,地方提高税收努力程度就会提高其实际税率,那么便会增加其财政能力,从而减少其所得的转移支付,地方会因此降低税收努力程度。相反,如果使用标准税率,地方政府提高税收努力程度,使其有效税率高于全国平均税率,根据上式计算,其财政能力并不因此上升,它所得的转移支付也不因此减少,所以采用标准税率能够鼓励地方政府增加财政收入,这也是公平优先、兼顾效率的原则的具体体现。另外,转移支付的计算公式应尽可能简
15、单,所选取的因素不能过多,公式设计、因素测算、标准核定都应力求公平、透明、规范,以避免人为主观因素的干扰,更好地体现公平与效率的统一。(二)转移支付模式的选择1.按照资金流动方向归纳,政府转移支付模式主要有三类:(1)纵向模式。中央政府集中财力,根据各地区状况和宏观调控的需要,将财政收入向各地区分配,以实现各地区财力的相对均衡。(2)横向模式。财政能力不同的地方政府间资金转移的一种模式,一般需要中央政府立法规范。(3)纵横交错模式。中央统一立法,规范地方政府间直接的横向转移支付,同时中央政府也直接对地方政府进行纵向转移支付。从实践来看,横向模式由于对中央的宏观调控不利,很少有国家单独采用此类模
16、式。纵向模式是目前我国和世界上多数国家所采用的转移支付模式,但这种模式存在许多缺点。首先,在这种模式下,中央对地方政府的补助设计的因素错综复杂,计算数据庞杂,而且多数国家都存在统计数据不完备等问题。其次,完全依靠中央或上级政府完成数额巨大的转移支付,其财政压力和工作难度非常大,而且由于中央财力过于集中,补助程序的透明度差,随意性大,缺乏有效的监督。克服纵向模式缺点的方法就是引进横向模式,实行纵向为主、纵横交错的转移支付模式。通过地区间的部分横向转移支付来平衡地方公共服务能力,有利于减轻中央财政压力。而且,地方政府间的资金转移迅速、准确、执行简便、透明度较高,同时中央通过纵向模式对地方进行专项和宏观的资金转移,使资金转移更能体现中央意图,增加中央的宏观调控能力。2.按照转移支付是否附带条件分为以下两类:(1)一般性转移支付模式。中央政府不指明转移支付资金用途,地方政府可以自主决定资金使用。一般来说,这种模式适用于解决纵向与横向的财政不均衡问题。(2)专项转移支付模式。中央政府指定转移支付资金的用途,而且有时候要求地方政府有相应的配套
