上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）

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1、 上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）经济法论文 上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）基于上述事实，根据国家立法（或政策）的协调性的推定（除 非存在明显抵触的事实或例外规定）这一法律解释的原则， 人们就 应当得出如下结论： 道交法第四条第一款所规定的地方政府职责与 国家关于鼓励和促进轿车进入家庭的政策应当具有协调性。该款规 定并不含有允许地方政府采取限制私人轿车数量增长之类的措施来 履行其职责的法律意义。即使这类措施也许可以被理解为有利于缓 解因私车数量增长而给道路交通安全所造成的压力以及由此而产生 的对经济建设和社会发展的负面影响， 但是， 由于这类

2、措施的实 施必然会在一定程度上遏制小轿车的市场需求， 妨碍以小轿车产销 为主要增长点的、正在成为我国经济发展的支柱产业之一的汽车产 业的成长， 所以， 在更广泛或更重要的意义上， 它们不利于我国 的经济建设和社会发展85.市府法制办专家把第四条规定的地方政 府职责笼统地说成是“把交通安全管理好”， 并以此为据来论证限制 私车额度和拍卖私车额度这一措施的合法性， 表明她完全无视该条 规定的政策界限， 不承认道交法与国家其他有关立法和政策所应当 具有的协调性。如果硬是把法制办专家对第四条所作的解释说成是 符合道交法原意的话， 那么就等于是在编造道交法与国家其他有关 立法和政策之间的矛盾， 破坏国家

3、立法的协调性。（2） “职责合法论”是在回避道交法第四条第二款的规定的情况 下提出的，没有反映地方政府履行其职责的法定界限， 遗漏了行使 职责的法定依据。如前所述，道交法第四条共有两款规定，其中第二款的规定是， “县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道 路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规 划，并组织实施”。上海市府法制办对第四条的解释，只字未提法定 依据，根本没有反映第二款的要求。第二款规定的主要内容之一是要求地方政府在制定和实施道路交通安全管理规划时， 必须以有关道路交通安全的法律、法规和国家 有关政策为依据。也就是说，这种规划必须依法， 而不能无

4、法、更 不能违法， 必须按照国家的政策， 而不能脱离或违反国家的政策，自行其事、各搞一套。该款共列举了三项依据。第一项是有关道路 交通安全的“法律”。这里当然包括“道交法”（及其他涉及道路交通 安全问题的法律， 如果有的话）。第二项是有关道路交通安全的 “法规”。根据我国的立法 CCTV 经济信息联播）， “有关法律专家 认为，上海市机动车管理条例与中华人民共和国道路交通安 全法有抵触。中国人民公安大学法律系教授余凌云：你只能在 道路交通安全法规定的这个框架之内进行规定细化，你不应该在这 个道路交通安全法之外额外地增加公民的义务。 按照 5 月 1 日起 实施的新道路交通安全法的有关规定，公民

5、申请机动车登记，应当 提交以下证明和凭证：机动车所有人的身份证明、机动车的来历证 明、机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证、车辆购置 税的完税证明或者免税凭证，还有就是法律、行政法规规定应当在 机动车登记时提交的其他证明凭证。之后，公安机关交通管理部门 应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审察工作。” （ 笔者从上海市府站登载的法规集中没有检索到上文所提及的上 海市机动车管理条例。可能是误将上海市道路交通管理条例 写成了上海市机动车管理条理）5 前注 1.6 国家发展和改革委员会汽车产业发展政策第 63 条规定， “国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金

6、的收费项目和标准，规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各 项收34 上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）经济法论文 上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）费。各地在汽车购买、 登记和使用环节，不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金 额，如确需新增，应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报 批。除国家规定的收费项目外，任何单位不得对汽车消费者强制收 取任何非经营服务性费用。对违反规定强制收取的，汽车消费者有 权举报并拒绝交纳。”7 前注 4.中国青年报。另据城市交通转发的报道， 余凌云认为， “ 如果公民他对于政府的这种拍卖行为，他觉得不合适，他认为跟 法律相抵触，那么这种情况下，他可

7、以对政府要求他去参加拍卖这 个决定，提起行政诉讼或者申请行政复议。”8 上海市政府新闻发布会实录（2004.4.12）9 据笔者对媒体所报道的有关内容的调查， 现在尚无证据表明，市府法制办主任在新闻发布会（2004.7.7）上透露了其所谓“有关部 门”的名称。不过， 有报道说， “上海市新闻办公室一位官员向记 者透露，据他了解的情况，发改委基本上是同意上海市这种做法的。 ”胡家源商务部敲山震虎上海私车牌照拍卖进退两难中国经营报 （2004.5.31）。10 请注意， 关于市府法制办主任徐强在 2004.7.7 市政府新闻 发布会上所发表的意见， 上海市府站所公布的“实录”中没有国际 金融报（和

8、其他众多媒体）所重点报道的涉及中央有关部门的内 容（见以下笔者加线的部分）。（1） 市府新闻发布会“实录”（上海市政府站：中国上海） 如 下：外滩画报：八月是否还进行车牌额度拍卖？徐强：车牌额度拍卖大家都很关心。关于车牌额度拍卖有些不同 的说法，焦扬同志代表市政府已经做了正式说明，市政府目前的意 见还是如此。市政府法制办公室作为市政府法律工作部门，从一开 始就对这个问题非常关注。我们认为，上海车牌额度拍卖是合法的， 也符合上海交通的实际情况。根据道路交通安全法第四条，地 方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好。上海作 为特大的城市，对交通采取阶段性的管治措施是正当的，是符合国 际大

9、城市管理交通的通行规则的。车牌额度拍卖这件事是阶段性的、 必要的行政管理措施，它不可能长久实施下去，但近期还将继续实 施。（2） 国际金融报记者周宏发自上海的相关报道（ 国际金融报 2004.7.8 第二版）如下（笔者加线的那部分内容，在上海市府公布 的实录中没有出现）：上海市政府法制办：上海车牌拍卖制度不违法 有关部门正就 相关措施的合理性进行研究“到目前为止，我们的意见，包括中央各部门的意见也是，上海 做这件事（拍卖私车牌照）并不违法。”上海市政府法制办主任徐强 7 月 7 日在上海市政府的例行新闻发布会上回应记者提问时表示。 他同时表示，在没有违法的前提下，对于拍卖这种方式的合理性， 有

10、关部门正在研究。在该次新闻发布会上，有记者就 8 月份上海私车牌照拍卖可能取 消的传言再次向有关部门发问。上海市政府有关人士再次否认了这 个说法。徐强表示，上海市政府法制办作为市政府的一个法律工作部门， 从一开始就对私车牌照拍卖的问题非常关注，并对车牌拍卖的合法 性进行了慎重研究。他透露，在经过对全国人大和国务院有关部门的再三请示，以及 法制办内部专家的多次研究，目前得出的结论是，上海拍卖私车牌 照这种做法并没有违法。他强调，这不止是法制办的意见，也是请 示中央各部门后得到的结果。徐强同时引述有关部委人士的话说，根据道路交通安全法第 四条，各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和

11、社会发展相适应。“作为地方政府有这个职责把道路安全维护好，管 理好。”当然，拍卖车牌是否就一定是最优方案，拍卖这个方式是不是一 定要坚持，徐强认为这有研究的必要。但这是在没有违法的前提下， 放在合理性层面上讨论的问题。他认为，上海作为一个特大城市，在不同的发展阶段，对交通采 取一些阶段性的管理措施是正当的。国际上的特大城市都有不同的 缓解交通拥堵的措施，没有一个大城市是对之完全放任自流的。新 加坡采取的就是类似上海这样的拍卖车牌额度的方法。所以，上海 做这个是按照国际通行规则的。11 上海市政府新闻发布会实录（2004.4.20 和 7.7）。这里显然 是指新加坡的经验。关于新加坡所实施的机动

12、车额度限制和车辆购入权竟购制度，请见后注 36.12 前注 9.胡家源报道说， “上海市新闻办公室一位官员向记者 透露，对于是否违法，商务部并没有解释权，主管单位应该是国家 发改委。”13 同前注。据胡家源报道， 复旦大学产业经济系芮明杰教授 对记者说，“国家的产业政策并不具备法律效力和强制性，总的来说， 它是一个方向性、指导性意见，具体执行恐怕还要地方结合实际情 况操作。” 笔者的意见请见本稿三（四）。14 仅据上海市政府新闻发布会实录（2004.7.13）公布的数据， 该市从 1994 年至 2004 年 6 月，共拍卖私车额度 14.8 万辆， 摩托 车额度 3.4 万辆， 合计 18.

13、2 万辆， 共获得拍卖款 40.5 亿元。其中： 1994 年到 1999 年实行私车额度有底价拍卖，共拍卖私车额度 1.1 万 辆，摩托车额度 2.8 万辆，获得拍卖款 4.7 亿元。2000 年到 2004 年 6 月改为私车额度无底价拍卖后，共拍卖汽车额度 13.7 万辆，摩托 车额度 0.6 万辆，获得拍卖款 35.8 亿元。1986-1993 这八年的数据 （如果确实如有关报道所言，上海的私车额度拍卖始于 1986 年的话） 尚未公开。15 虽说有几分意外， 但仔细想来， 又似乎觉得， 在我国， 这样的争论大概难免虎头蛇尾。16 从上看， 今年（2005 年）就这一问题发表的批评意见

14、似乎 很少， 内容方面也没有什么进展（尤其是没有针对上海市府的见解） 。比如， 戴敦峰上海私家车主的两难 - 拍上海牌？买外地牌？ 人民， 车友天地， 2005.3.30 （来源： 南方周末）。不过，戴 文所报道的一条新闻也许值得关注（如果情况属实的话）。戴文称， 全国人大代表、广州本田汽车公司的副总经理曾庆洪在今年三月的 全国人大开会期间， 提案建议“取消机动车辆登记牌照拍卖制度” （理由是“这种做法既违反了道路交通安全法，又与行政许可法相违 背”）。国家发改委在去年 11 月公布了节能中长期专项规划 （2004.11.26）， 要求“在大城市建立以道路交通为主，轨道交通为 辅，私人机动交通

15、为补充，合理发展自行车交通的城市交通模式； 中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向 ”，“特大 城市要加快城市轨道交通建设，形成立体城市交通系统，大力发展 城市公共交通系统，提高公共交通效率，抑制私人机动交通工具对 城市交通资源的过度使用 ”。上述要求的提出致使大城市私车控制的问题一时又成了议论的热点之一。不少媒体的报道似乎都把该规 划中的上述规定解释为国家发改委要求特大城市采取限制私车的措 施。尽管这个规划所引起的议论似乎集中在发改委是否改变了她在 半年前发布的汽车产业发展政策中提出的关于发展私人小汽车 的政策这一问题上， 但笔者感兴趣的是， 许多媒体对该规划的解 释是否正确，

16、该规划对私车额度限制这一措施的合法性问题的判断 是否会产生许多媒体所预期的影响， 该规划在法律上是否能够被大 城市尤其是特大城市的政府拿来作为限制私车数量的依据。笔者的 见解， 请见本稿二（六）3.17 除了继续私车额度拍卖以外， 上海市政府于 2004 年 9 月又 开始对公务客车实行额度拍卖。其原因是舆论指责上海市政府仅对 私车搞额度拍卖有失公正。上海市政府新闻发布会实录 （2004.8.4）。新闻发言人说， “由于上海一直在公交优先的政策下， 对于小轿车的使用采取限制，私车实行额度拍卖，因此有人认为公 车额度不拍卖是不公平的。现在，为了体现公平性，市政府也考虑 将公车额度纳入拍卖”。这一解释告诉人们，上海市政府搞公车额度 限制和拍卖的目不是为了控制交通总量， 而是为了缓解舆论对私车 额度拍卖的攻击，使私车额度拍卖可以较顺利地继续进行下去。关 于公平或平等问题的法律分析， 请见本稿四（二）1.18 周义兴车牌拍卖的合法性问题不能悬而不决，