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1、 浅析土地整理与可持续发展 一、问题的提出 土地是一种稀缺资源，相对于其它资源而言， 土地也是一种相对供不应求的短缺资源。我国人口多，人均耕地少， 耕地后备资源不足，土地利用面临的突出问题是：一方面人口不断 增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题，现有耕地数量 不能再减少，另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的 发展及工业化、城市化的进程，还要占用部分土地，而宜耕后备土 地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题 等因素的限制，潜力非常有限。如此情况下使得可持续发展问题成 为我国的重要战略问题。 土地资源作为一切资源之首，对可持 续发展有着极其重要的影响力，我们
2、必须保证土地资源的合理利用。 土地整理不仅能够有效增加有效土地利用面积，提高土地利用率还 能提高单位面积土地上的产量（产值）和服务。他具有发挥土地利 用的双重效能，尤其是在我国人口多，耕地后备资源少的情况下， 土地整理对于解决经济要发展与实现耕地总量动态平衡问题发挥了 重要作用，因此，土地整理是实现社会经济可持续发展的重要途径 和手段。 二、土地整理的产生是可持续发展的客观需求 随 着社会生产力的发展和人口的增加，特别在 19 世纪后末期，人类一 系列征服自然的活动节节胜利，人类差不多完全超脱了自然的限制， 而一跃成为大自然的主人，开始向大自然索取的大进军，不断扩大 自己的索取领域，从土地延伸
3、至整个生物圈，从而加速了自然资源 在经济过程中的消耗速度，与此同时酿成了一系列生态灾难，如耕 地锐减、土地沙化、气候恶化、能源危机等。历史发展到今天，人 类面临着生存危机，全球性问题的产生有力地冲击着人类对待土地 资源的唯意志论，促使人们冷静地思考人类在自然界中的位置，从 生态经济学角度和伦理学的角度重新审视人与土地的关系，以及土 地利用问题。 人类急待走出上述困境和土地资源持续利用呼唤 着土地整理的产生。尤其在我国人多地少的国情条件下，在加速推 进工业化和城市化进程的同时，用中国的土地养活中国人口，兼顾 吃饭、建设和保护环境的三重目标，大力推进土地整理无疑是一种 明智之举。土地整理是一项可以
4、在不增加土地面积的前提下获得巨 大的土地利用效益的措施。借助土地整理不仅满足当代人对土地资 源的要求，又不对后代人满足其要求构成危害；不仅保持质量状态 良好的土地数量，同时又为后代人创造良好的土地生态环境。农地 整理过程中由于实行沟、渠、林、田、路、村的综合规划和治理， 大大地改善了土地生态环境，提高了土地利用的生态效益。可见， 实施土地整理是实现可持续发展的有效措施。 三、土地整理是 实现可持续发展的必由之路 土地资源持续利用是可持续发展战 略原则在土地利用领域内的具体应用，从而构成了可持续发展的重 要内容。新修订的土地管理法第四十一条明确规定：“国家鼓励 土地整理。县、乡（镇）人民政府应当
5、组织农村集体经济组织，按 照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地 质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各 级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。 ”第五十五条又明确规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土 地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给地方人 民政府，都专项用于耕地开发。”我国“十五”规划第四篇第十四章第 二节明确提出：“坚持保护耕地的基本国策，加大城乡和工矿用 地的整理复垦力度。”党的十五届三中全会决定明确提出：“我 国后备耕地资源不足，提高农业综合生产能力，应立足于现有耕地 的保护和改造”，“要以改造中低
6、产田为重点，集中连片治理，力争 平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵地区人均达到 半亩以上高标准基本农田。”这既为土地整理工作指明了方向，也说 明土地整理对促进我国经济社会发展的重要意义。 四、土地整 理的功能是可持续发展的动力机制 土地资源可持续利用是社会 经济可持续发展的物质基础，所谓土地资源可持续利用就是一种既 满足当代人在土地资源数量、质量和区位的需要，又不对后代满足 其需要的能力构成危害的利用。关键在于土地利用的持续性。土地 整理的诸多功能均聚焦于土地资源可持续利用，从而构成了可持续 发展的内存动力。 土地整理在土地利用率的提高和土地产出率 的增加上的作 一、问题的提出 土
7、地是一种稀缺资源，相对于其它资源而言， 土地也是一种相对供不应求的短缺资源。我国人口多，人均耕地少， 耕地后备资源不足，土地利用面临的突出问题是：一方面人口不断 增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题，现有耕地数量 不能再减少，另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的 发展及工业化、城市化的进程，还要占用部分土地，而宜耕后备土 地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题 等因素的限制，潜力非常有限。如此情况下使得可持续发展问题成 为我国的重要战略问题。 土地资源作为一切资源之首，对可持 续发展有着极其重要的影响力，我们必须保证土地资源的合理利用。 土地整理不仅能够
8、有效增加有效土地利用面积，提高土地利用率还 能提高单位面积土地上的产量（产值）和服务。他具有发挥土地利 用的双重效能，尤其是在我国人口多，耕地后备资源少的情况下， 土地整理对于解决经济要发展与实现耕地总量动态平衡问题发挥了 重要作用，因此，土地整理是实现社会经济可持续发展的重要途径 和手段。 二、土地整理的产生是可持续发展的客观需求 随 着社会生产力的发展和人口的增加，特别在 19 世纪后末期，人类一 系列征服自然的活动节节胜利，人类差不多完全超脱了自然的限制， 而一跃成为大自然的主人，开始向大自然索取的大进军，不断扩大 自己的索取领域，从土地延伸至整个生物圈，从而加速了自然资源 在经济过程中
9、的消耗速度，与此同时酿成了一系列生态灾难，如耕 地锐减、土地沙化、气候恶化、能源危机等。历史发展到今天，人 类面临着生存危机，全球性问题的产生有力地冲击着人类对待土地 资源的唯意志论，促使人们冷静地思考人类在自然界中的位置，从 生态经济学角度和伦理学的角度重新审视人与土地的关系，以及土 地利用问题。 人类急待走出上述困境和土地资源持续利用呼唤 着土地整理的产生。尤其在我国人多地少的国情条件下，在加速推 进工业化和城市化进程的同时，用中国的土地养活中国人口，兼顾 吃饭、建设和保护环境的三重目标，大力推进土地整理无疑是一种 明智之举。土地整理是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨 大的土地利用效
10、益的措施。借助土地整理不仅满足当代人对土地资 源的要求，又不对后代人满足其要求构成危害；不仅保持质量状态 良好的土地数量，同时又为后代人创造良好的土地生态环境。农地 整理过程中由于实行沟、渠、林、田、路、村的综合规划和治理， 大大地改善了土地生态环境，提高了土地利用的生态效益。可见， 实施土地整理是实现可持续发展的有效措施。 三、土地整理是 实现可持续发展的必由之路 土地资源持续利用是可持续发展战 略原则在土地利用领域内的具体应用，从而构成了可持续发展的重 要内容。新修订的土地管理法第四十一条明确规定：“国家鼓励 土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按 照土地利用总体规划，
11、对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地 质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各 级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。 ”第五十五条又明确规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土 地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给地方人 民政府，都专项用于耕地开发。”我国“十五”规划第四篇第十四章第 二节明确提出：“坚持保护耕地的基本国策，加大城乡和工矿用 地的整理复垦力度。”党的十五届三中全会决定明确提出：“我 国后备耕地资源不足，提高农业综合生产能力，应立足于现有耕地 的保护和改造”，“要以改造中低产田为重点，集中连片治理，力争 平原地区大部分
12、耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵地区人均达到 半亩以上高标准基本农田。”这既为土地整理工作指明了方向，也说 明土地整理对促进我国经济社会发展的重要意义。 四、土地整 理的功能是可持续发展的动力机制 土地资源可持续利用是社会 经济可持续发展的物质基础，所谓土地资源可持续利用就是一种既 满足当代人在土地资源数量、质量和区位的需要，又不对后代满足 其需要的能力构成危害的利用。关键在于土地利用的持续性。土地 整理的诸多功能均聚焦于土地资源可持续利用，从而构成了可持续 发展的内存动力。 土地整理在土地利用率的提高和土地产出率 的增加上的作 用和功能就更加的明显和无庸置疑，极大地有利于土地资源利用 的持续
13、性的增强，有力地推动可持续发展进程。如马克思所指出， “只要处理得当，土地就会不断改良。”反之，如果不合理利用土地， 土地本身则不具备可持续性的特征。借助土地整理既可以对未利用 土地加以开垦利用，又可以对业已利用的工矿废弃地复垦、农村闲 散地的开发和中低产地的改造，甚至包括旧城区土地的改造；追加 投资和劳动加以集约利用，最终得以提高土地利用率和增加土地产 出率，以保证土地资源持续利用和社会经济可持续发展。 五、 可持续土地整理的发展对策 1.实行土地整理产业化管理 土 地整理产业是指通过社会投入，保护、恢复、更新、增效、增值和 积累土地资源的生产事业。土地整理产业化是在我国当前社会经济 条件下
14、，提高土整理效率，实现土地利用方式根本转变的一种有效 方式，特别是政府资金有限，国家投入机制尚未完善的情况下，产 业化经营可以为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。 2.认真编辑科学的土地开发整理规划 土地开发整理规划是一项 涉及工程技术、经济、法律、行政、管理等多个领域的系统工程。 编制好规划是推进土地整理，使其产生最大的社会、经济和生态效 益的重要环节。土地开发整理规划要以系统工程原理为指导，妥善 处理好与土地利用总体规划的关系，从而构成其专项规划。应在土 地利用总体规划指导下，编制土地开发整理规划，应当运用系统工 程方法处理好系统内外的各种联系和关系，使其发挥整体效益。土 地开发整
15、理规划的核心是田块规划包括田块的方位、长度、宽度、 规模、形状和质量组成，要同农田水利规划、林带规划、道路规划、 居民点规划、生态环境保护规划等相协调从而形成一个有机整体。 要认真研究沟渠路林田村等项目的综合规划方案，并进 行技术经济分析评价。 3.实行有利于土地整理产业的优惠政策 要以土地管理法为依据，撤消与现实情况不符的、利于土地整理产 业发展的政策。进一步完善土地整理的收益分配政策，推动企业参 与土地整理产业化运作，尤其是对土地整理后产生的土地增值收益 进行合理分配，使参与主体有利可图。应本着“地尽其利，地利共享” 、“有利共享、有责同负”和“受益者付费”等原则，从根本上理顺各 部门和相
16、关权利人的关系，形成“惠而不费，公私两利”的运行机制。 对于土地整理新增的利用面积，其行为主体有权支配，拥有该项土 地使用权和受益权。 进一步克服农村宅基地产权制度存在的缺 陷，明确农村宅基地属农村集体组织所有，改变被人们认为农村宅 基地是一种私有财产的认识，以推动农地整理和村镇用地整理工作 顺利开展。加大对土地整理的全面支持力度，应当按照土地管理 法的规定，交足新增建设用地的土地有偿使用费专项用于耕地开 发。要树立市场机制观念，将市场机制引入土地开发整理之中。就 是要按市场经济规律办事，要分析投入产出效益，要开放公开、公 平、公正的开发整理市场，要统筹兼顾调动各方面的积极性。开发 与整理的土地来源，可以征为国有，亦可保留集体性质；投资者可 以是政府，亦可以是企事业单位或个人，甚至农村集体经济组织或 农民，资金筹措可以直接使用耕地开垦费和土地有偿使用费，亦可 由投资商先行投入，待开发竣工验收后归还；供地方式可以出让， 亦可出租或承包，总之，政策上应当鼓励多渠道、多形式激发多种 积极性，吸引多种力量进入土地整理市场。
