民 主政 治的制度基础

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1、 民主政治的制度基础 提要 实际的民主制度是多数人的统治，这是人民主权原则和正义原 则的体现。但是多数人的统治并不就是真正的民主制度，它并不意 味着多数人可以滥用权力，因为集体的智慧是有限的，多数的无限 权威容易导致专制，加上多数的交易规则对少数人的强制作用，多 数的权力如果不受制约，常常会产生多数人践踏少数人权益的多数 暴政。因此，要使多数统治不退化为多数暴政，而成为多数善政， 就要对多数投票决定问题的范围需要加以限定，少数人应当被给予 更大程度的自治，司法体系和社会力量要充分利用来对多数的权力 加以制衡。这样，民主政治就有了适当的制度基础。关键词 多数统治 多数暴政 无限权威 权力制约关于

2、民主制度下的统治方式有着各种不同的认识。一般认为，民 主统治是所有人全体参与的公共决策制度，民主的公共决策应该采 用全体一致的决策规则。但是，由于交易成本的问题，民主制度往 往采用多数决策的规则，根据这一规则，占据多数的人们可以随心 所欲，至少是少数人必须无条件地服从多数人的意志和裁决。不过， 由于多数人的意志并不一定符合理性，他们的利益表达与要求亦并 非时时合理，所以多数统治（majority rule ）的民主可能退化为多 数暴政（majoritytyranny ）。真正的民主政治不应该只是屈从于多 数人的意志，保护多数人的利益要求，而对少数人的意志和利益要 求视而不见，否则多数人就有可能

3、依照有规律的过程如选举、立法 和多数规则而采取行动，剥夺少数人的自然权利，损害少数人的利 益，从而转变为令人恐怖的多数暴政。本文的任务是探讨多数统治 的理论假设、多数统治何以退化为多数暴政的逻辑，并探索促使多 数善政（good majoritygovernance）的制度建设逻辑。 一、 多数统治的理论假设 实际运作的民主制度大都是多数人的统 治，这是勿容置疑的事实，因此可以说多数统治是民主的实际制度 形态。多数统治有以下两个方面的内涵：体现多数规则的多数裁定 或多数裁决，即在意见分歧的情况下由多数做出决定；由人民中的 大多数来统治国家。多数统治构成了民主社会公共决策的制度基础， 但是，这并不

4、意味着它就是真正的民主制度。多数统治能够成为多 数善政的实际民主制度，有许多理论假设。古代的先贤和当今的思 想家们都对此问题进行了不少探讨和研究，如果考诸思想史，那么 我们就会发现多数统治主要建基于以下一些理论假设之上。 首先，多数统治理论假设集体智慧超过个人的智慧。 个人具 有更大的智慧还是集体具有更大的智慧，这历来是一个颇具争议的 问题，相信前者往往会在政治上导致精英（专制）统治的出现，而 相信后者必然在政治上产生多数统治。实际上，这个疑难问题在历史上曾经普遍存在过。例如，在民主制度最早实验地的古希腊，当 时就存在着是把统治权交给少数好人（贤良、哲学王）还是交给多 数平民的争论。最早对政治

5、学进行规范和系统研究的亚里士多德（ Aristotle）就认为，“ 就多数而论，其中每一个别的人常常是无善 足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智 能” ，并用多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的宴会为例来说 明多数人的智慧超过少数贤良的智慧。1 据此，亚里士多德所 理解的“ 平民政体” 就是自由而贫穷同时又为多数的人们所控制 的政体，反之则为“ 寡头政体”。由此可知，统治方式决定于智慧 的高低，因为多数人拥有更大的智慧，所以应该由多数人进行统治。其次，多数统治理论假设，正义在多数人一边。 “ 正 义” 是一个古老而又经久不衰的问题，历来被视为人类社会的美德 和崇高理想，是

6、人类生生不息的追求。西方的思想家从各种角度赋 予正义以多种含义，如：正义即各人得其所应得、正义即“ 和谐” 、正义即“ 自由” 、正义即“ 安全” 、正义即法治或合法性、 正义即“ 共同幸福” ，等等。亚里士多德则认为政治学上的善就 是“ 正义” ，它以公共利益为依归，是某些事物的“ 平等” （均等）观念。2 美国著名哲学家罗尔斯（J。 Rawls） 可以说是当代正义理论的集大成者，认为正义指的是“ 自由与平等” 。他将正义系统地分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实 质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利与义务的正义， 它包括政治正义（或宪法正义）、经济正义（或分配正义）和个人 正

7、义，其中政治正义和经济正义又合称社会正义。形式正义又叫“ 作为规则的正义” 或法治，其基本含义是严格地一视同仁地依法办 事。程序正义介于实质正义与形式正义之间，要求规则在制定和适 用中程序具有正当性，它包括纯粹的、完善的和不完善的程序正义 三种形式。罗尔斯指出由于在政治事务中不可能获得完善的程序正 义，立宪过程在相当大的程度上必须依赖于某种形式的投票。因此， 虽然多数人可能由于缺乏知识和判断力，或者由于偏狭和自私的观 点，肯定要犯错误，有着许多不完善的地方，但是要支持一种正义 宪法，某种适当限制的多数裁决规则在实践中是必不可少的，因为 它被证明是用来保障正义而有效的立法的可行的最佳方法，也是实

8、 现由正义原则预定的某些目的的最可行方法。3 由此可知，多 数统治是确保和实现正义的一种手段，是达到某些民主目的的最佳 方法。 第三，多数统治?砺奂偕瑁嗣裰魅 褪嵌嗍酥魅 ！ ?BR 人民主权思想是近代以来许多思想家所竭力提倡的。人民 主权理论的提倡者之一卢梭（J。 J。 Rousseau），就将人民的意 志或主权的意志称之为公意，认为公意是高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。因此“ 我们每个人都以其自身及其 全部的力量共同置于公意的最高指导之下” ，受这种公意指导的约 束，接受体现公意的多数统治：“ 投票的大多数是永远可以约束其 他一切人的。” 如果共同体的任何人拒不服从公意或

9、者主权，“ 全体就要迫使他服从公意”。既然主权来自人民，那就应该由人民掌 握，“ 正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的因 此，人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人 民的办事员罢了”。4 人民主权理论在法国大革命中得到 了充分的实践。大革命时期的人民主权观念在当时的含义就是多数 统治是没有限制的，也是不可限制的。法国人民相信，既然所有的 权力已被置于人民之手，一切用来制止滥用这种权力的保障措施就 变得不再必要，民主的实现会自动阻止对权力的专断使用。大革命 时期信奉人民主权观念的雅各宾分子就认为公意高于纯粹的个人利 益，主张既然“ 公意” 是更为民主的原则，是“ 新社会

10、” 的基 础，任何破坏新社会有机统一的因素本身就是反民主的。据此，雅 各宾分子及其革命的继承者在实践中依靠瞬时的多数来建立共识。 由此可知，人民主权观念在导致多数统治上起了重要的作用。 第四，多数统治理论假设，多数规则是简便易行的民主规则。 决议规则是多种多样的，但是在所有决议规则中，多数裁定规则可 以说是与民主政治紧密相连的最普通和最重要的规则，因为它使民 主政治变得具有可行性。而在可能选择的多数规则中，简单多数规 则又有着一种特殊的好处，即它本身既能防止少数人代表整体采取 行动，也能防止少数阻碍整体采取行动，因此多数裁定规则能够集 效率与保护作用于一体，常常被选定为最合适的折衷办法。根据洛

11、 克（J。 Locke）的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权 利给共同体，那么个人就有服从大多数的义务，多数也有替少数作 出决定的权利。他指出，任何人要放弃其自然自由并受制于公民社 会的种种限制，以谋取他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，安 稳地享受他们的财产，唯一的办法就是同其他人协议联合组成为一 个共同体。一旦人们同意建立一个共同体或政府，并结合起来组成 一个国家，那里的大多数人就享有替其余的人作出行动和决定的权 利，因为共同体具有作为一个整体而行动的权力，而这必须要经过 大多数人的同意和决定。因此，“ 当每个人和其他人同意建立一个 由一个政府统辖的国家的时候，她使自己对这个社会的每

12、一成员负 有服从大多数的决定和取决于大多数的义务；否则他和其他人为结 合成一个社会而订立的那个原始契约便毫无意义”。5 在洛克 看来，个人的同意只对合法的公民政府的最初建立具有关键作用， 此后，“ 同意” 就来自于“ 人民” 的代表以多数原则作出的决定，只要这些被治者的代理人遵守起初的社会契约和契约义务来保 障” 生命、自由和财产”。否则，建立新政府的暴动是正义和难免 的。 二、多数暴政的产生 如果多数统治的理论假设 是充分的，那么多数统治就是合理的，不会出现任何问题。但是， 事实是多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智 慧，正义也不可能只掌握在多数人手里，人民主权也不应该只是多

13、 数人的主权。法国大革命的实践也表明，多数人有时比少数人更愚 蠢，正义也往往不在“ 狂妄” 的多数人一边，以不受限制的人民 主权原则为基础的多数统治常常会变成武断的、压迫性的多数暴政： 多数人不受制约地肆意滥用公共权力并侵犯少数人的利益。民主制 度下的多数暴政的结果与个人专制下的暴政对于受害者来说是一样 暴虐的。多数统治之所以可能变成多数的暴政，其原因是多数统治 的理论假设是不完全现实的，多数统治的许多方面都容易使多数统 治走向多数暴政，而不是走向多数善政。 首先，多数人的决 策不一定具有一种更高的超个人的智慧。 多数统治理论认为，人越多智慧越高，多数人的决策相对而言会 更加理性一些。然而事实

14、并非完全如此，多数人的决策有时也是非 理性的，难以显示出具有一种更高的超个人的智慧。如果人民的参 与能够常常达到令人满意的程度，某种多数裁定规则或许就是实现 公众要求的合理手段。但是多数裁定规则不能作为衡量民主程度的 标志，因为它并不能保证人民的参与能够达到满意的广度；另外， 即使人民的参与非常广泛，在错综复杂的社会里，人民的多数以及 他们的代表们并不一定总是具有解决疑难问题的必备知识。同时， 多数有超过半数、比较多数、限定多数这样一些分别，有出席者的 多数和包括未出席者的多数，因此多数的智慧和知识也是不稳定和 充满变数的，多数裁定规则也是可以作多种解释的规则。 事 实上，多数裁定规则只是实现

15、政治立法和行政决策的一种制度安排， 是实现民主的一种手段而非民主的实质。它与各种各样的决议规则 一样有其优点和局限性，在效率上甚至还不如其它手段更具优势， 原因在于多数裁定规则常常不能将权力置于那些最为明智和更具个 人理性的精英的手中。英国著名学者哈耶克（F。 A。 von Hayek ）就对多数人的智慧一定超过少数人提出了质疑，指出认为多数决 策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，因为“ 只有自生自 发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”6。 正因为 如此，多数的意见难以完全是有益的或明智的，多数人的统治完全 有可能导致多数暴政的出现。例如，在美国，导致多数决定一切的 多数的道义观

16、念就假定许多人联合起来总比一个人才智大，因此多 数以为自己有权管理社会，其利益应当优于少数人的利益，等等。由此，美国社会的多数不但拥有强大的管理国家的实权，而且拥有 强大的影响舆论的实力，多数一旦提出一项动议，那么一般不会遇 到阻止通过动议和推迟表决动议的障碍。7 这样的多数决定也 就难以听到反对者的声音，更不可能关注到少数者的利益，并常常 会对少数者做出不公正的决定，对后者来说这无异于实施了事实上 的专制和暴政。 其次，多数人的交易规则对少数人具有强制 作用，少数人无法以退出抗拒多数人的损害行为。 在一定意 义上，我们可以把民主过程视作一个多人达成交易的谈判过程，其 通行的规则与市场交易规则一样是一致同意。实际上，构成民主社 会的根本规则是大家对某些共同原则的广泛同意，是认识上的一致 同意而不是多数投票，因此民主政治是在一种共识的范围内运行的， 这些共识包括关于程序规则、关于政策选择范围、关于政治活动合 法范围等方面。这些共识程