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1、 论城管执法的物业化模式 摘要：当下，我国城管暴力执法不断，形象不佳，城管执法陷入困 境之中。究其根本原因，是城管执法模式的严重滞后，难以满足日 益精细的城市管理要求，必须对城管执法模式进行彻底变革。借鉴 政府购买公共服务的经验，将城市执法物业化。为此，要将城市管 理执法重心下移到街道和镇，由街道和镇作为政府代表与物业公司 签订城市管理协议，由物业公司负责以市容秩序为重点的城市管理， 城管机关则负责业务指导、培训、监督和考核。 关键词：城管执 法；物业化模式；政府购买公共服务 中共十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定在论述深化行 政执法体制改革的同时，专门提到了城管
2、执法问题，强调要“理顺 城管执法体制，提高执法和服务水平。”十八届四中全会通过的 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定再次强调： “理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法 和服务水平。”这不仅指出了当前城管执法的弊端，更指明了城管 执法改革的方向。城管机关要执法，但更要加强服务职能。如何执 法、如何服务，城管执法的物业化模式是一条可以选择的路径。 一、城管执法困境源于执法模式的弊端 对此，无论实务界还是理 论界都在寻找原因，并试图开出根治的药方。比如，有的人认为， 执法的困境与城管领导体制有关，在中央，城管没有上级主管部门； 在地方，各地的城管部门名称及归属五花八门
3、，缺乏统一的规制。 有的人认为，目前的城管队伍不是完全按照公务员系列进行招录、 培训和管理，人员编制相对混合，用了大量文化素质不高的临时工 等，使得城管形象不佳；有的人认为，目前的城管执法方式主要以 强制为主，缺乏柔性，缺乏与执法对象的沟通，缺乏为执法对象解 决实际问题的意识，应提倡柔性执法；还有的人认为，城管执法在 媒体传播方式上存在问题，许多媒体在报道城管时，出于吸引眼球 的需要，往往不从正面来宣传城管执法人员，而是把执法中不好的 一面无限扩大，给城管塑造了一个不佳的形象，等等。其实，这些 都是“可能影响”的因素，但笔者认为，这些因素并不是最关键的 因素。因为，即使城管有了统一的上级主管部
4、门，就能避免城管的 暴力执法了？有了统一的主管部门，可能在管理上要规范一些，但 这显然不是导致城管执法现实困境的根本原因。如果城管都实行公 务员管理，由于城管执法所需人员缺口很大，那将使我国公务员的 数量成倍增长，管理起来会更难，即便都是公务员序列，也不一定 能收到好的执法效果。至于柔性执法问题，其实，我国部分地区也 在尝试这种执法方式，例如，武汉的眼神执法、列队执法甚至“卖 萌执法”，还一些地方的美女执法等，但只能管一时，并不能管长久。而媒体在报道时不排除有吸引受众眼球的目的，这也是所有媒 体在传播时的共性，但如果城管执法的负面事情不多，即使媒体想 做负面宣传也不会影响城管执法形象。 实际上
5、，城管执法陷入困 境的最关键的根源在于城管执法模式上。目前，城管的执法模式呈 现以下特点：一是城管机关亲自执法，直接与执法对象面对面，冲 突事件在所难免。二是与城市执法的实际需要相比，城管执法人员 数量严重不足，城管人员无法总是在某个执法现场，只能采取运动 执法、突击执法，打一枪换一个地方，无法静下来与执法对象进行 交流，不能为执法对象解决任何问题，由于突击和运动的特点，城 管与小商贩的“猫捉老鼠游戏”不断上演。三是城管执法仍是以强 制性执法手段为主，典型特点就是推桌子、砸摊子、打人扣车，然 后就是罚款6，执法手段非常粗暴，特别是在对占道经营、流动摊 贩执法中，经常违反执法程序，随意扣押、毁坏
6、、侵占行政相对人 的财产，甚至打伤、打死相对人等。可以说，“粗暴执法、粗暴管 理”损害了城管形象、败坏了城管名誉，成为城管事业健康发展的 一大毒瘤。 这种执法模式表明，城管执法管了许多管不好的事情， 管了许多本该交给其他社会组织来管的事情，即管了许多不该由自 己亲自来管的事情。再加上执法对象多为弱势群体，例如下岗工人、 失业人员、外来务工人员以及谋生能力相对较差的人等7，其境遇 容易引起人们的同情，人们的心理天平也就自然向他们倾斜。因此， 如果城管执法模式不变革，城管机关的职能不转变，这种执法的尴 尬现实还将继续下去，而且难以得到根治。说到底，改变城管执法 现状的关键是一个职能转变的问题。职能
7、关系问题是不同的管理职 能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分问题8，它 h 及 政府与市场、政府与社会组织等关系。如果不能理顺这些关系，不 能分清职责权限，就无法更好地发挥政府在城市管理中的作用，无 法实现城管执法机构设立的初衷。“成功的组织是把高层管理和具 体操作分开这便使得政府基本上作为一个精明的买家来工作， 以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”9。 二、 物业化模式为城管执法摆脱困境提供了全新思路 （一）政府购买 公共服务的现代趋势 所谓政府购买公共服务，是指政府将原来由 自己直接提供的公共服务事项通过公开招标方式向社会公布服务项 目、服务内容、服务质量与数量、资金预算
8、、服务期限及奖惩等， 选择有资质的社会服务机构来完成，并根据社会组织或企业提供公 共服务的质量和数量支付一定费用的新型公共服务供给模式。这里， 购买方或出资方是政府，提供者是各种社会组织或企业，后者可能 是营利性组织，也可能是非营利性组织，服务的内容、标准以及双 方的权利与义务通过签订合同的方式予以规定。 对政府购买公共服务的理论依据，有不同的主张，形成了公共物品理论、新公共管 理理论、多中心治理理论等。其实，无论是什么理论，政府购买公 共服务最关键问题是要处理好政府与市场、政府与社会的关系问题。 政府作为公共组织，具有提供某些公共物品的职能，必须承担维护 市场秩序、消除外部效应和信息不对称、
9、规制自然垄断等职能。但 政府的公共职能不意味着必须依靠政府人员和设施来亲自提供这种 服务，政府可以通过决策来提供某些公共服务，并为这些公共服务 买单。党的十八届三中全会提出：经济体制改革的“核心问题是处 理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好 发挥政府作用”。李克强总理也多次强调，凡是市场能够做到的， 交给市场；凡是社会能够做到的，交给社会。这里提出了政府与市 场、政府与社会的权力边界和遇到交叉时的处理原则，即凡通过市 场机制能调动积极性和有效配置资源的，政府就不要干预；凡是市 场机制不能有效发挥作用的，政府才需要出面干预。在公共服务的 提供方面，不仅取决于是谁提供的，更取
10、决于这些公共服务的质量 以及公众能否享受到高水平的服务。政府购买公共服务本质就是由 政府出钱，社会组织或企业提供服务，通过合同来管理，政府根据 提供者的服务质量进行评估、兑现。“政府本质上是一个安排者或 着提供者，是一种社会工具，决定什么应该通过集体去做，为谁而 做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”、“今天我们政 府失败的主要之处，不是在目的而是在手段”10。 实际上，政 府购买公共服务现象在现实中早已有之，比如，深圳市政府就公共 交通等向社会公开招标；上海市向“自强社会服务总社”、“新航 社区服务总站”、“阳光社区青少年事务中心”三家社团组织购买 禁毒、社区矫正和青少年事务等公共服务
11、；湖南邵东县等地将辖区 内夜间治安防控工作承包给了保安公司，实行治安外包，以及目前 不少地方实行的政府购买居家养老服务等，都取得了较好效果。而 城管执法通过购买公共服务方式，是政府引进企业参与城市管理、 试图破解执法困境的一种办法。只要制度设计科学，发动各种社会 力量作为城管触角延伸，联合开展公共管理服务，就完全可以实现 行政目的，收到良好的社会效果。 （二）城管执法的物业化模式 可以有效解决城管执法的困境 城管执法机关通过购买公共服务的 方式来进行执法模式的变革，实际上体现了政府与市场、政府与社 会的关系问题。随着城市化进程不断推进，城管执法的范围和内容 逐步扩大，现行的城管执法模式越来越不
12、适应城市管理的需要了， 必须变革。 一是从城管执法所涉事项来看。政府的公共服务属于 公共产品，公共产品分为纯公共产品和准公共产品。前者如国防、 外交等，具有绝对的排他性，只有政府才是唯一的供给主体；后者诸如教育、医疗等则不具有排他性，并不一定要由政府亲自来提供， 应交给市场上最适合提供的主体来提供，以实现效益最大化。城管 执法主要涉及到群众日常生活的方方面面，这些事情完全可以通过 购买公共服务的方式来解决，完全可以将城市日常管理纳入市场化 运作。而作为政府一部分的城管执法机关不必要亲自为之，只要进 行间接地宏观把握即可，可以作为掌舵者，而不必充当直接提供服 务的划桨者，体现了政府与社会的权力边
13、界，也体现了政府在城市 管理工作中角色的重大转变。 二是从城管执法管理所涉范围来看。 城管执法管理的范围可谓点多线长面广，需要大量的人力物力财力 和时间来进行。但目前的城管队伍无论在人员数量上还是执法时间 上都无法满足要求，更难以兼顾。于是，就出现了目前的突击式、 运动式的城管执法现象，“轰轰烈烈”的执法活动在短时间内虽能 收到“良好”效果，但一旦执法活动结束，违法行为又会反弹，屡 治屡犯，收效甚微，形成社会顽疾。同时也出现了城管因人员不够 只得聘用大量素质低的临时工现象，出现暴力执法、违法执法等不 正常现象也就在预料之中。这也表明，城管目前的这种执法模式是 政府想管但实际上管不了的一种落后的
14、执法模式。城市管理是一项 长期而艰巨的工作，科学、严格、精细、长效是发达国家城市管理 最成功的经验。这是传统的城管执法模式所难以适应的。而通过购 买公共服务方式，让更多的社会组织或企业参与日常管理，可以有 效破解城市长效管理的难题，实现城市管理的长效机制，并适应城 市精细化管理要求，为社会提供更贴近、更适宜的服务，同时通过 引入竞争机制，提高服务效率。 三是从长远执法效果来看。城管 既当裁判员判定是否违法，又当搬运工清洁工清理违章物品，极易 造成政府与违规商家和群众的直接冲突，造成恶性事件，不仅影响 城管的形象，更是影响了党和政府的形象，形成群众与政府对立的 局面。通过购买公共服务方式，城管可
15、以以更加超脱的地位来决策、 监督和指导提供公共服务的社会组织，避免与商贩等执法对象的直 接冲突，也可以更加从容地解决社会组织与商贩间所发生的纠纷， 避免把所有与城市管理中的问题统统加到城管身上，加到政府身上， 给政府形象抹黑。 四是从社会管理的创新上来看。创新社会管理 主要是政府和社会组织运用多种资源和手段，为促进社会系统良性 运作，为满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提 高社会生活质量和提升广大民众幸福感而开展的规范、协调、服务 的过程11。社会管理方式创新的最大特点就是发动社会力量，调 动一切可以调动的因素参与社会管理，把政府的事情变成大家共同 的事情。而政府从各种繁琐事务中
16、解脱出来，扮演着“政策制定者” 、“制度供给者”、“公共服务购买者和监管者”的角色，起着催化、促进作用，更好地履行政府的管理职能，并有效地提高公共服 务的质量。城管购买公共服务，是社会管理方式的创新，只有管理 方式创新，才能带来服务水平的提升。 （三）我国少数地方城管 执法物业化试点初见成效 三、城管执法物业化模式构建的具体建 议 （一）将城管执法重心全面下移 城管执法重心全面下移， 为城管执法物业化模式的推行提供前提性条件。 （二）实行城管 执法的全面物业化 所有的城管执法机关要积极实行“政府购买服 务”，引入物业管理公司参与城市管理。把这些工作作为政府转变 职能、简政放权的重要工作来做。 首先，引入竞争机制，选定从 事城市管理的社会组织或物业公司。街道办事处是代表政府的一级 机关，由它来代表政府对外公开招标，对参加投标的社会组织或物 业公司进行资质审查。县区级城管机关要加强对招投标行为的监督， 要规范购买公共服务的招标行为，坚决杜绝规避招标、虚假
