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1、,我国财政体制改革专题讲座,背景,十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。,中共中央政治局于2014年6月30日召开会议，审议通过了深化财税体制改革总体方案。此次中共中央政治局会议提出，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。重点推进3个方面的改革： 一，改进预算管理制度，强化预算约
2、束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度； 二，深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用； 三，调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。,第一部分：问题的提出,一、体制,所谓“体制”指的是某一领域内相关的诸多制度构成的一有机整体，这些制度相互作用、相互影响，共同规
3、制着这一领域内的活动秩序。要想体制运转顺畅、行之有效，那么构成该体制的制度之间必须相互融合而不能相互掣肘。然而，随着诱致性因素的不断积累和强制性压力的不断出现，制度总是沿着其惯有的路径不停变迁。由于体制内各项制度变迁在时间上或多或少地存在差异 ，先变迁的制度和后变迁的制度之间将打破其以前的固有关系，制度之间或许变得更加融合、或许变得更加掣肘，前者将推动体制运行更加有效、后者则相反。,二、财政体制,财政体制也是如此。首先，构成财政体制的是一系列相关的制度，财政体制按照其制度规制领域的不同，还可以细分为三个大的类别。 第一个类别的财政体制为规制政府和市场财政关系的制度体系 第二个类别的财政体制为规
4、制财政部门和其他部门财政关系的制度体系 第三个类别的财政体制为规制政府间财政关系的制度体系，这也是整个财政体制的核心内容,其次，随着改革开放的逐渐深入、社会主义市场经济体制的逐渐完善，财政体制中各项制度变迁的诱致性因素和强制性压力层出不穷，实际上1994年我国所建立起来的分税制财政体制基本上一直都处于动态调整的状态之中。 到如今，财政体制中的一些制度之间已经不可避免地出现了掣肘现象，尤其是在规制政府间财政关系的制度之间。为了优化我国现行财政体制，必须调整一系列制度，下面的讲座将由此展开。,第二部分：规制政府和市场财政关系的制度体系,这一领域内的制度可以形象地理解为：这些制度就是规制政府在充当“
5、运动员”身份而不是“裁判员”身份时与其他市场“运动员”之间关系的制度，实际上就是规制国有资本增量和存量的运营范围，也就是规制所谓的财政投资范围的制度。,一、“有所为、有所不为”制度,这种制度规制了财政投资的范围，也就是“有所为”的领域，大致包括自然垄断行业、事关国计民生的行业、战略性行业和重大建设项目，当然这一范围并不是固定的，随着经济、社会的不断发展，这个范围存在着一定动态调整的空间。“有所不为”的领域主要是指“一般性竞争”领域，实际上这个制度出台的时间在上个世纪九十年代，现今国有资本已经基本上完全退出了一般性竞争领域。,二、“抓大放小”制度,这种制度规制了财政投资的规模，“小”的领域完全留
6、给其他市场主体，财政投资只能是“大”的领域，具体应该是哪些大的领域，前一种制度作出了明确规制。这一领域内的两大制度整体运转效果良好，自上个世纪九十年代以来，国有企业整体上效益连年增长就是明证。,第三部分：规制财政部门和其他部门财政关系的制度体系,一、规制财政收入管理时财政部门和其他部门财政关系的制度,（一）“收支两条线”制度 该制度规制了在处理非税收入时财政部门和其他部门的关系。（二）财税分家，国税地税分设制度 该制度规制了在处理税收收入时财政部门和税务部门的关系,二、规制财政支出管理时财政部门和其他部门财政关系的制度：预算制度,改进预算管理制度，整体目标：建立“预算编制有目标、预算执行有监控
7、、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系，实现预算绩效管理和预算编制、执行、监督的有机结合。,（一）改进预算编制制度：改进部门综合预算制度1、改进编制方法：零基预算、绩效预算 2、规范编制流程和环节：两上两下四流程，申报、审核、批复三环节 3、强化预算年度：公历年度 4、解决主要问题：地方政府不能列赤字、预算软约束、预算欠缺透明度,（二）改进预算执行制度1、改进国库集中支付制度 （1）改革思路：把财政部门从其它部门的“出纳”兼“会计”转变为单独的“出纳”身份。 （2）改革的关键：国库单一账户体系的建立（具体包括财政国库账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、
8、预算外资金专门账户和其他专门账户）,2、改进政府采购制度 政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 （1）公开招（投）标 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标： （一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目； （二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目； （三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门
9、制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。,（2）邀标 （一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的； （二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的 （3）竞争性谈判 （一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的； （二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的； （三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的； （四）不能事先计算出价格总额的。,（4）询价采购 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。 （5）单一来源采购 （一）只能从唯一供
10、应商处采购的； （二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； （三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。,（6）BOT模式 （7）BT模式,（三）建立预算监督制度：建立财政支出绩效评价制度1、概念：财政支出绩效评价是指财政部门、主管部门、预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系、评价标准，对财政支出产出和效果进行客观公正的评价。,2、种类,3、必要性 （1）绩效评价是公共财政的重要组成部分 （2）绩效评价是提高财政资金使用效益的内在要求 （3）绩效评价是推动财政管理模式转
11、变的重要手段 （4）财政资金使用过程中的信息不对称,4、内涵（1）经济性 （2）效率性 （3）有效性,5、评价维度（1）投入 （2）过程 （3）产出 （4）效益,6、难点（1）评价指标的确定 （2）权重的分配 （3）评价标准的确定 （4）评价尺度的确定,7、结果运用（1）激励与约束 （2）提出整改意见 （3）提高管理水平 （4）追究责任 （5）适当公开,第四部分：规制政府间财政关系的制度体系,一、事权和支出责任划分制度,（一）改革整体目标：从“事权和财权相匹配”到“事权和财力相匹配”再到“事权和支出责任相匹配、支出责任和财力相匹配” （二）事权和支出责任的区别 （三）存在的主要问题：没有法理基
12、础 （四）造成的结果：事权和支出责任的层层下移,二、财力划分制度,（一）初次分配制度：“分税制”1、来历及演化 2、存在的主要问题 （1）财力层层上移 （2）非税收入没有纳入 （3）省以下政府间制度混乱,（二）再分配制度：转移支付制度1、种类繁多，信息不对称 （1）存在一定随意性和寻租空间 （2）会哭的孩子有奶吃 （3）跑部钱进 （4）年末突击花钱(5)神仙打架、百姓遭殃 2、层层配套，造成马太效应 3、缺乏横向转移支付,三、近年来的主要改革：“省直管县”,（一）改革内容：“三项不变、五项到县”即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变，收支预算、转移支付、资金调度、财务结算、工作部署由省直接
13、管理到县。,（二）改革的必要性1、是克服机构重叠，减少行政成本的需要 2、是扩大县的自主权，推动城乡经济协调发展的需要 3、是转变政府管理职能，提高政府管理效率的需要 4、是克服市管县体制各种弊端，创新行政管理体制的需要,（三）改革的可行性1、技术上可行 2、效率上可行 3、财力上可行 4、政策上可行 5、经验上可行,（四）该规定难点1、市级财政的配合问题 2、省级财政的压力问题 3、县级财政的压力问题 4、“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题 5、相关配套措施的缺位问题,（五）改革的政策建议1、多渠道提高市级财政对改革的支持力度 （1）市级财政必须服从大局 （2）市级财政应当认识到“
14、市管县”体制缺乏法律依据 （3）积极把市级城市培育为区域经济中心城市 （4）尽量保留市级财政的既得利益,2、千方百计缓解省级财政压力（1）千方百计缓解省级财政的管理和监督压力 加强信息化建设和基础设施建设，提高省级财政的管理“硬件”水平 提高省级财政从业人员素质 实施财政支出绩效评价，缓解省级财政监督压力 实施机构改革，缓解省级财政的管理和监督压力 （2）千方百计缓解省级财政的财力压力,3、千方百计缓解县级财政压力,4、破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾，加大扩权强县力度（1）破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾 （2）破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾 （3）破解“省直管县”财政体制与民族区域自治法之间的矛盾,5、完善相关配套措施（1）明确划分省和市县的事权 （2）明确划分省和市县的分税税种和比例 （3）改革省以下转移支付制度，促进各级政府财力和事权的匹配,
