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1、上海市杭州湾北岸滨海地区城市化发展战略研究发布时间： 2011-11-11信息来源： 城市规划学刊作者：董洁霜；彭再德；范炳全1 上海市杭州湾北岸滨海地区城市化发展机制1.1 城市化发展现状特征上海市杭州湾北岸滨海地区位于上海市南翼，东起南汇嘴， 西至沪浙交界处。其基本范围包括金山区亭枫公路以南地区；奉贤县南亭公路、南奉公路、川南奉公路以南的地区；南汇县远东大道以南和以东地区。该区域由金山区的枫泾镇为起点，至南汇县东海镇而终，总共覆盖43 个建制镇， 6 个农场，面积达1961.2km2，人口 169.8 万，占全市总人口的14.1%，共拥有海岸线105.74km ，约占全市江海大陆岸线的60
2、% 。目前已形成惠南镇、南桥镇和金山卫镇三个县级中心城区，康桥市级工业开发区、金山石化、金山嘴工业区，以及正在规划建设中的上海综合工业区和上海化学工业区等重要工业园区。三个中心城区与各主要工业园区正逐步发展成为区域经济“增长极”，对周边地区的发展发挥积极的带动作用。并通过亭枫公路、南亭公路、南奉公路、川南奉公路、新卫公路、松金公路、亭卫公路、沪杭公路、莘奉公路、奉拓公路和远东大道等交通轴线紧密联系在一起，构成上海市杭州湾北岸滨海地区城市空间基本框架。然而，上海滨海地区在城市化发展过程中仍存在一系列问题，主要表现为：城市化滞后，目前滨海地区的城市化水平仅40% ，与工业化水平的70% 具有相当的
3、差距；城区与重点镇的功能培育不足，对区域经济发展缺乏带动力。工业化发展的动力不足，经济的总体素质不高；临海工业与乡镇工业之间缺乏梯度推进，带动力小，临海型、资源加工型工业体系尚未形成。城镇规模偏小，数目太多，不能形成规模效应，城市基础设施落后。社会、环境与经济发展不够协调。社会事业的发展明显落后于经济增长，教育与科研基础薄弱，人口素质较低，人才紧缺，不能适应今后经济的发展需要；工业化给环境带来较为严重的污染，影响了经济社会可持续发展。1.2 城市化发展的动力机制根据世界城市化发展的规律，城市化发展大致可分为三个阶段，即“起始阶段”、“加速阶段”和“停滞阶段”。在加速阶段，一些地区由于大型基础设
4、施或大型项目的启动，或其他政策方面的因素，其城市化水平有可能在短期内得到迅速提高。例如新加坡自1959 年独立以来，政府不断投入巨额资金，扩建和完善港口、码头建设，并以港口为依托，发展与港口相关产业，并在港口经济带动下，城市化水平迅速提高，到1979 年，城市化水平超过70% ，年增长率达10%左右。上海市杭州湾北岸滨海地区在今后20 年内城市化水平将会迅速提高，到2020 年将达 70%左右，其发展动力主要来自以下几个方面：1.2.1 动力之一：洋山深水港建设。长江三角洲及沿江流域经济和贸易的持续增长给上海港带来充沛的货源，2000 年港口货物吞吐量突破2 亿吨，位居世界第3，集装箱吞吐量突
5、破500万 TEU ，排名世界第6 位，为上海港发展成为国际航运中心奠定坚实的基础。鉴于集装箱运输已成为当代国际海运业的主流，集装箱船舶日趋大型化，上海国际航运中心的核心是建设具有15m水深的集装箱枢纽港。经过多方的综合论证，位于杭州湾北部、距上海南汇嘴外海30km处的洋山港区最终被确定为上海国际航运中心的国际集装箱枢纽港的新港址。目前，洋山深水港的建设已进入前期施工阶段，预计到 “十五” 期末， 集装箱吞吐总量达150160 万 TEU ，占全港的27% ；到 2020 年，其集装箱吞吐能力达1000 万 TEU ，占全港的62% 64% 。根据世界港口城市滨海地区城市化发展的一般规律，与国
6、际枢纽港功能相协调、配套的滨海地区，往往是港口型经济的载体，成为港口相关产业的聚集地带，其城市化水平一般在70% 以上。因此，洋山深水港的建设将会带动其相邻的南汇、奉贤、金山等滨海地区的工业发展，从而加速这一地区的城市化进程。1.2.2 动力之二：上海城市功能转变与产业结构调整。上海市新一轮总体规划中(2001) 确定上海市职能性质是“国际经济、金融、贸易和航运中心之一”，它不仅明确了上海市在全国经济发展中的地位和作用，也指明了上海的城市发展目标和功能调整的方向：集散、生产、管理、服务和创新将逐步成为城市的5 大基本功能； “三、二、一”产业发展战略成为经济结构的调整方向。一批集聚力强和辐射面
7、广的大市场的培育和建立、高科技产业化的不断推进及其对传统产业的改造，将导致城市功能分区在地域结构上的重组和不断演化。新一轮的城市布局调整，使一批高层次的服务业向中心城区集中，一批工业项目加速向郊区转移， 从而使中心城区服务功能得到加强，郊区工业化进程加快。产业结构的调整和产业布局的空间重组将促使中心城区的产业和人口向郊区不断转移，形成以中心城区为核心，多层次、 功能互补的地域性城市体系，成为加快城市现代化与郊区城市化的进程的重要措施。在上海中心城市的经济结构调整过程中，作为周边腹地的上海滨海地区，与其他郊区相比，具有接纳工业及相关产业梯度转移从而发展的高势能优势。作为国际航运中心的重要组成部分
8、，国际深水码头洋山港的建设对两头在外、大进大出的工业如石化工业具有巨大的吸引力，滨海地区成为布局重化工产业的最佳区位选择。上海产业空间布局规划将上海化学工业园区与上海综合工业开发区均布置在滨海地区内。工业的发展将积极带动第三产业的成长，对滨海地区的城市化发展将会产生极大的推动作用。1.2.3 动力之三：“撤县改区”与“撤并乡镇”的行政区划调整。大都市的郊县与市区的功能有明显差异，一般说来， 郊县的主要功能之一是作为大都市区的农业生产基地而存在。因此，作为过去上海市的两大郊县，南汇与奉贤长期以来是上海市的粮食与蔬菜的生产基地，为上海市的“米袋子”、 “菜篮子”工程做出过巨大的贡献。现在两区的经济
9、结构中第一产业所占比重较大，工业化进程缓慢。以南汇区为例，过去人们一直就认为它仅是上海的“后花园”，不具备承当上海市部分经济功能的作用。为尽快把上海建成为国际化的大都市，大力提高上海市综合竞争力，真正实现 “中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，积极配合上海市新一轮的产业调整，紧紧抓住洋山深水港建设的机遇，努力培育港口型经济的需要，对滨海地区的行政区划进行必要的调整，即南汇与奉贤的撤县改区以及各区的乡镇撤并。撤县改区不仅可以提升南汇和奉贤的行政建制的地位，更好接受大都市区的经济、社会和文化的辐射，而且还能提高地方的知名度，有利于对外招商引资，扩展城市建设的融资渠道，从而有效地促进城市
10、化发展。撤并乡镇是促进乡镇形成合理规模的重大举措。南汇、奉贤和金山等区都存在乡镇规模太小、数目太多，小城镇星罗棋布的现象，大多数乡镇人口规模在3 万人以下，镇区人口不过几千人。城镇规模过小不仅会带来明显的集聚效应差、建设投资分散、第三产业难以发育成长等弱点，而且，这种状况反过来也会对集镇发展产生反制约，遏制农村城市化进程。撤并乡镇、 联合兴建是推进城市化进一步发展的客观要求。科学地调整行政区划，实行多镇合并，扩大城镇规模是改善和提高城镇质量、促进城市化有序发展的有效手段。上海滨海地区的乡镇撤并工作很快启动，合理的城镇规模和城镇等级体系，有利于城镇基础设施建设，改善投融资环境，从而有效地促使滨海
11、地区自身能量的释放，加快城市化发展的进程。2 上海市杭州湾北岸滨海地区城市功能定位滨海地区城市功能定位是制定滨海地区城市化发展战略的重要前提与主要内容之一。根据上海滨海地区的区位条件与自身经济社会发展的资源优势，以及在上海国际化大都市发展中的重要作用与地位， 上海滨海地区城市带发展目标具有以下几方面内涵特征：港口带动型的综合经济发展地区。以洋山深水港建设为契机，优化产业结构，以临海工业和港口产业为支柱，实现依托产业高度，突出科技创新和产业结构合理化，推动工业结构向重工业化、高加工度方向发展，第三产业向港口服务型方向发展，逐步形成技术进步快、对外开放度大、规模集约度高、资源配置合理和经济效益高的
12、产业群体。门户型的港口腹地中心。依托上海国际化大都市及“国际标准、国内一流”的港口集疏运系统增强在国内区域的辐射功能，确立滨海地区作为“上海的大门”以及“通向世界的门户”地位。具有鲜明特色的地区性滨海城市。以突出的民族特色和上海地方特色体现鲜明的国际性，营造一个集生活居住、旅游休闲、科教技术、 文化娱乐等功能为一体的具有丰富个性的现代化滨海城市。高效利用国土资源，合理规划城市空间结构，推进城乡一体化和城市现代化发展进程，努力实现城市基础设施的现代化和城市管理及城市经营的科学化，促进社会进步和改善人民生活环境。根据上述发展目标及内涵特征，上海滨海地区城市功能定位可概括为：上海国际大都市的重要组成
13、部分，以港口带动型和港口服务型为主要特征，集生活居住、旅游休闲、科教技术、文化娱乐等功能为一体的开放型、综合型、现代化的上海滨海城市。3 上海市杭州湾北岸滨海地区城市空间布局规划根据上海滨海地区空间布局的现状特征及今后发展的态势，结合城市功能定位，上海滨海地区城市空间布局的基本框架是由“一个中心、 三个副中心、 四个层次” 的城镇体系构筑而成。“一个中心”指的是海港城；三个副中心分别为惠南新城、南桥新城和金山新城；“四个层次”是指城镇规模和职能四个等级，即中心城副中心重点镇一般镇。上海滨海地区城市的发展战略就是要强化中心城和副中心的职能与地位、合理培育重点城镇、 确保一般城镇的稳定发展。3.1
14、 中心城即与洋山深水港相呼应的海港城。海港城位于南汇境内，以原芦潮港镇为主体，包括泥城和彭镇两镇的部分地域；人口规模约为50 万人。海港城通过芦洋大桥与洋山深水港相连，其主要功能首先在于最大限度地满足和服务于深水港运作的需要，其次是培育与发展港口型经济、促进新的产业群和经济增长点的形成，带动周边地区经济社会的发展。为满足深水港的建设与运行需要，海港城必须有集装箱仓储和装卸区、配套的集疏运系统和物流配送中心、完善的集装箱进出口服务系统、金融贸易区、临海工业和加工区、涉外用地、风景生活区等。在满足港口运行需要的同时，海港城还要有高起点、跳跃式的产业发展，除具备基本城市功能和产业配置外，应具备一些具
15、有极强国际影响力的城市功能和产业配置，以补充上海国际航运中心的城市和产业功能，形成上海市新的产业发展的桥头堡，对上海滨海地区乃至整个长江三角洲地区与长江流域的经济发展产生重大的影响。从海港城产业发展战略目标考虑，产业结构和技术层次定位要适应上海国际航运中心功能要求，以第三产业、外向型和技术密集制造业为重点，第三产业比重达到60% 以上，以物流业、 信息业为主， 发展高新技术产业、临海工业和海洋产业，拓展国际金融和贸易业。3.2 副中心即惠南新城、南桥新城和金山新城。三个副中心的城市职能是作为所在区域的政治、经济、文化与信息中心，主要发展房地产业、商业贸易、信息服务和都市型工业。各副中心除了发挥
16、所在区域的中心作用，积极吸纳本区农村人口的迁入之外，还应制定吸引区外的投资性移民和智力性移民的相关政策，多渠道吸引人口进入，各副中心人口规模达2030 万人，形成规模效应；同时要借助政府宏观调控，实施大投入， 提高基础设施水平，改善投资环境， 加强智力要素建设，以适应信息时代的产业布局要求。在区域内职能分工中要突出其高等级性和发展规模经济的主导作用，重点培育其对区域经济的组织、管理和服务功能。其城市化水平的度量指标逐步从“人口数量型”升格为“功能质量型”，成为滨海地区经济和社会发展的重要增长极。3.3 重点镇上海市杭州湾北岸滨海地区县级中心城市以下的建制镇数量多，但规模小， 城镇建设基础薄弱，大多由农村集镇演化而来，城镇发展力量相对分散。为逐步完善滨海地区城镇体系，应从众多的建制镇中选择一些区位条件较为优越、基础条件相对较好、具有一定发展潜力和一定规模的城镇作为重点镇加以扶持与培育，使之成为连接城乡的地方性节点城镇。重点镇作为中心城区与一般集镇间的梯度接点，对毗邻的一般集镇具有经济、文化、教育等方面的辐射作用和带动功能。同时考虑到未来交通、通讯的现代化
