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1、第二章 公共政策与政策系统,教学目的和要求： 掌握公共政策的概念； 把握公共政策的含义； 了解公共政策在不同政治体制下的具体表现形式。,第一节 公共政策的实质,一、公共政策基本特征 公共政策是政治的贯彻落实或行政官僚机构体系所担负的职能，是一整套的行动方案或计划、一组政治目标。,1.公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；2.公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；3.公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；4.公共政策是一种行为准则或行为规范。,二、公共政策的本质及功能,1政治控制的工具政策集中反映或体现统治阶层的意志和
2、愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制的工具或手段。2公共管理的手段政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具，服务于社会经济的发展和文化的进步。 3利益关系的调节器政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器(所有政策最终都表现为对利益关系的处理。,三、政策的分类,（一）横向分类 主要从政策所涉及的社会生活领域进行分类,政策之间通常为并列关系。主要分为:政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等。（二）纵向分类 主要从中央与地方之间的关系来划分，政策之间通常具有从属关系。主要分为：元政策、基本政策和具体政策。,第二节 公共政策系统的构成,一、政策系统的概念 政策
3、系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础,是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。 政策系统可以界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。,二、政策主体,政策主体可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。,1.官方决策者广义的政府立法、行政、司法。 在中国，立法、行政、司法、政党 “6+1+2”,中华人民共和国宪法国家权力,第二条中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种
4、途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。,第五十七条中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。第五十八条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。,中华人民共和国宪法司法机关,第一百二十三条中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。第一百二十六条人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个
5、人的干涉。第一百二十九条中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。,执政党： 通过政治领导、组织领导和思想领导体现中国共产党在公共政策过程中的作用。,西方现代政治体制多以三权分立的原则构建国家的公共权力。其官方决策者包括：立法机关、行政决策机关、行政执行机关、法院。,2.非官方参与者 包括：利益集团、政党、公民个人、大众传媒、思想库。,三、政策客体,政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。 政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行
6、社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。,1.社会问题与政策问题。社会问题的客观存在及其主管认定被普遍认为是政策过程的起始点。 社会问题指实际条件与应有条件之间的偏差，或者实际状态与社会期望之间的差距。2.目标群体。受政策影响和制约的社会成员被称为政策对象和目标群体。 目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。,四、政策环境,所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。,自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流
7、、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。 社会环境的主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。,第二节 中外公共政策主体比较,一、公共政策主体权力分布与秩序 一般来说，权力在国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体三者上是依次递减的。 政策主体的权力并不是一个恒量，而是变量，权力总量的大小在很大程度上取决于政策本身的性质。,（一）西方国家公共政策主体的权力秩序,1.第一等级（1）立法机关居于政策主体权力位序的前列；（2）随着“立法权委托”的盛行，行政集权民主化
8、趋势愈演愈烈；（立法机关的信息能力缺陷、行政部门的法律创制权、行政执法的效率反制 ）（3）法院有权决定立法机关、行政机关的活动是否违宪，并有权宣布其与宪法相冲突的活动无效。,2.第二等级（1）国家的政治统治大多是通过竞争性的政党政治途径实现的，即政党努力将各种特定的利益要求转化为一般性可供选择的政策方案；（2）利益集团紧排在政党之后；（3）具有一定独立性的智囊团；（4）言论自由使大众传媒的政策主体地位日益上升；（5）普通公民影响政策过程的渠道大都受到国家宪政体制的保护。,二、中国公共政策主体的权力序列,（一）第一等级1.中国共产党；2.全国人大的两项基本职能：把中共的意志和纲领以法律法规的形式
9、体现出来；把权力委托给他所建立的最高国家行政机关、最高国家司法机关等体系去行使，并对其活动进行监督；3。司法机关对公共政策影响偏小。4.政治领袖；5.官僚及公务员集团。,2.第二等级（1）参政党；（2）人民团体；（3）官方传媒；（4）半官方研究机构。3.第三等级（1）民间媒体；（2）社会团体和民间研究机构；（3）普通公民,思考的问题,1. 什么是政策？它有哪些基本特征？2. 简述政策的本质与功能。3. 试比较各种政策分类方法的优劣。4. 现代公共决策系统由哪些子系统所构成？它们的关系如何？5. 结合全球化趋势以及我国加入WTO的现实，论述政策环境的重要性。,案例:图书公平交易规则,案例简介：图书公平交易规则是在新闻出版总署有关部门的主导下，由中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会、中国新华书店协会制定，2010年1月8日正式在京发布，内容规定出版一年内的新书（以版权页出版时间为准），进入零售市场时，须按图书标定实价销售。规则规定，新书网售不得低于8.5折。,
