唐代中央决策制度一、三省制的发展变迁及职能1、中书省的发展变迁及职能中书省始置于三国魏东汉末年，曹操以魏王身份执政时，在王府中设秘书令掌机要 曹丕称帝后，改秘书令为中书监、令，为中书省长官，独立为署，典章机密，撰拟诏敕唐武德初称为内史省，三年（620 年）改为中书省 隋唐五代时中书省的主要工作是草拟诏令，负责具体起草工作的主要是中书舍人除起草诏令之外，唐代中书舍人还有参议表章、佐宰相判案的职责安史之乱以后，中书舍人参政议政的权力受到削弱，而且自翰林学士掌领“内命”之后， “外命”又常被其他官员所控制，政事堂五房的设立也大大削弱了中书舍人的权力2、门下省的发展变迁及职能所谓门下， 即指黄门之下，因秦汉时惯以黄色涂饰宫门，故有是称门下省的长官侍中在汉代本来只负责料理皇帝的日常生活事务，后渐受重用，掌侍从规谏门下省掌封驳，负责审核诏令，长官为侍中（隋为纳言）封“指封还诏书，中书省起草的诏令要送门下省审议，审议通过才能发出 （门下省掌管印玺） ，门下省若认为中书省起草的诏令不妥，可以封还中书省，要求重拟 驳” 指驳回章奏，对于尚书省呈上的各官奏章，门下省若发现问题，就可以驳回尚书省所以，门下省和尚书省一样，对于朝廷的决策正确与否有重要影响。
3、尚书省的发展变迁及职能魏晋南北朝时，尚书台已完全脱离少府，成为独立机构，并更名为尚书省，掌行政尚书省负责执行， 长官为尚书令和左右仆射因李世民在武德时曾担任过尚书令，此职后不再授人，而以尚书左右仆射为尚书长官尚书省总揽政务，机构庞大，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分司诸务二、唐代决策层次与方式的变迁 唐代中央决策，依据其不同的需要，由高到低分为三个不同的层次，即御前决策会议、宰相决策会议、百官决策会议一） 、御前决策会议御前决策会议由皇帝主持，会见的时间、 场所和参加的人员都有所不同，在这些会见中，除某些礼仪性质的朝会外，通常都要讨论政事和进行决策每月初一、十五谓之朔望，也要举行较大的朝会，唐制“朔望日，御宣政殿见群臣，谓之大朝①在朝会上群臣可向皇帝奏事后来玄宗认为朔望为太庙荐食之日，正衙御朝有失思敬之心， 于是改在便殿——紫宸殿举行，并规定朔望日百官不奏事，于是朔望朝参便成为礼仪性的朝会在紫宸殿举行的朝会并非九品以上官都能进入正殿，《石林燕语》卷2 说：“唐正衙日见群臣，⋯⋯ 其后不御正衙，紫宸所见惟大臣及内诸司可见能进正殿者只有高级官员和宦官太和初，朔望朝参时又允许宰相在百官退出后奏事。
凡紫宸坐朝，众寮既退，宰臣复进奏事 ”②可见朔望参有时亦有部分决策会议的功能唐代正式的御前决策会议称为正衙朝参，亦称常参 唐制， 常参的地点在宣政殿或含元殿，参加的官员多为文武五品以上职事官，会议主要是就军国大事和百官奏议进行决策常参会议在唐前期中央政权的决策中曾发挥重要作用，但常参会议经常不能按时举行、会议时间长、参加人数多、 保密性差等缺点也是不容忽视的唐高宗时， 为不使会议时间拖得过长，规定“临朝不决事，有司所奏，辞见而已③代宗时更规定“紫宸听朝，常限三人奏事①①《唐会要》卷24《朔望朝参》，中文出版社1978 年版，第 463 页 ②《唐会要》卷53《杂录》“太和元年”条，中文出版社1978 年版，第 463 页③《新唐书》卷47《百官志二》“门下省”条，中华书局1975 年版，第 1208 页《资治通鉴》卷236《唐纪五十二》 “德宗贞元十八年七月”条记载着：至贞元十八年（802年） ，德宗一度废除了常参会议此后虽然恢复，但已成为一种礼仪性的朝会了到唐后期，朝参会议已不常举行为了提高决策效能，保持重大决策的秘密性，唐代在常参会议之外，又产生了一种新的 御前决策会议——仗下后会议。
《新唐书》卷47《百官志二》“门下省”条说： “每仗下，议政事 ”即是指朝参会议结束、百官随仪仗队退出殿庭后，皇帝再与宰相及有关大臣议决军国大事 由于仗下后决策会议参加者仅限于宰相及有关大臣，所以其保密性和灵活性就比常参会议高 但由于其主要是大臣单独会见皇帝，所以也存在一些弊端：如某些官员利用单独奏事的机会， 诽谤他人或向皇帝提出一些过分的要求再者就是由于仗下后会议都是在常参会议后举行， 遇到需要立即决议的军国大事，往往会被耽误 所以这一决策方式仍显得不够灵活在这种情况下，延英殿会议开始出现延英殿决策会议是皇帝在延英殿召见宰相及有关大臣讨论政事的决策形式产生在唐代宗大历以后， 比仗下后决策会议更灵活保密其议案大多数由宰相提出，经讨论得到皇帝口头批准后， 再由宰相具体拟定执行办法进状，由皇帝最后书面批准延英殿会议与常参会议及仗下后会议相比，具有高度的灵活性除此之外， 还有两个明显的优越性：一是保密性高《唐语林》卷3“方正”条说： “ （德宗时） 韩太保皋为御史中丞、京兆尹，常有所陈，必于紫宸殿对百寮而请，未尝诣便殿上谓之曰：‘我与卿言，于此不尽，可来延英访及大政，多所匡益’ 或谓皋曰： ‘自乾元已来， 群臣启事皆诣延英得尽。
公何独于外庭对众官以陈之？无乃失于慎密乎？’ ”二是议题十分广泛，论辩较深入 延英殿会议对讨论内容不加以限制，宪宗时， “延英奏对， 公事毕， 辄言私情②讨论时宰相可以与皇帝争辩，有时甚至到了 “无复君臣之礼”的地步唐代后期，随着宦官势力的上升，枢密使也经常参见延英殿会议由于延英殿会议具有以上优越性，成为唐中期以后最重要的御前决策会议唐中期以后，除延英殿会议外、，黄帝还不定期地在偏殿召开翰林学士商议政事，称为学士召对会议，也是一种重要的御前会议《资治通鉴》卷238《唐纪五十四》 “宪宗元和五年六月”条载： “是时，上每有军国大事，必与诸学士谋之尝逾月不见学士，李绛等上言：‘臣等饱食不言，其自为计则得矣，如陛下何！陛下询访理道，开纳直言，实天下之幸，岂臣等之幸！’上遽令‘明日三殿对来’ ”皇帝之所以在偏殿召见翰林院学士，应该是因为翰林院学士本是内官，而翰林学士院又在宫内的原因总之，唐代御前会议可以分为若干种，其中常参会议、朔望参会议是贯穿整个唐代的，唐前期有仗下后会议，到中期发展为延英会议，到唐后期， 学士召对会议成为其最重要的御前决策会议唐代御前决策会议的发展趋势，总的说来， 是逐步由固定向灵活，由规模较大向规模较小转变。
这种转变， 既是唐代中央决策核心集团逐步多元化的反映，也是为了适应唐代不断变化的政治、军事和经济形势的需要二） 、宰相决策会议唐代宰相决策会议，在前期称为政事堂会议，在玄宗开元以后称为中书门下会议贞观以后，经过两次改革，政事堂由宰相会议之所向专门的宰相决策机构演变第一次改革是在武后执政初期，秉笔宰相裴炎把政事堂由门下省迁往中书省李华《中书政事堂记》说： “光宅元年（684 年）裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省③政事堂由门下省迁往中书省，不是出于中书令裴炎个人的私欲，而是作为君主幕僚地宰相们权利日益提高的结果因为中书令主管草拟诏令的职责，为便于决策尽快形成诏令，当然是将政事堂迁往中书省为宜①《唐全文》卷468《奉天论前所答奏未施行状》，上海古籍出版社1990 年版，第 2118 页 ②《唐全文》卷512 李吉甫《让平章事第二表》 ，上海古籍出版社1990 年版，第 2303 页③《全唐文》卷316 李华《中书政事堂记》 ，上海古籍出版社1990 年版，第 1415 页第二次改革是开元中宰相张说改政事堂为中书门下，下设五房《新唐书》卷46《百官志一》载：“开元中张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。
政事堂改为中书门下，将中书、 门下两省联合为一体，五房是新设的宰相会议的秘书机构在唐前期，皇帝的诏令和尚书省的奏议文书在送交宰相讨论之前，均要交由中书舍人讨论初步意见中书舍人共有六位，有关军国大事，6 位中书舍人拥有连署权；6 位中书舍人分押尚书六曹文书，佐宰相判案因此，中书舍人对于相权的行使具有很大的制约作用开元二年（714 年）宰相姚崇首先奏请废除中书舍人连署进状的制度：中书舍人六员 每一人商量事 诸舍人同押联署状进说凡事有是非理均与夺人心既异所见或殊抑使雷同情有不尽臣令商量其大事执见不同者望请便作商量状连本状同进若状语交互恐烦圣思臣既是官长望于两状后略言二理优劣奏听进止则人各尽能官无留事①姚崇上奏得到了皇帝的批准中书舍人连署权的取消，大大增强了宰相决策权力的行使改组后的秘书机构——五房，仍是对中书舍人秘书机构的效仿，只是根据实际事务略作调整但是五房职事官品级都很低，除主书为从七品官外，其余均为吏员，他们只办理文书事务，无奏状连署权，完全受宰相控制三） 、百官决策会议唐代在遇到重大复杂的军国大事，御前会议和宰相会议都难以做出正确判断时，为广泛反映集中统治集团成员的意见，往往由皇帝指令或宰相请求，召开百官决策会议。
参加者范围一般临时指定，范围可大可小较小的百官会议仅由部分高中级官员参加，如唐贞观十四年（ 640 年）太史令傅仁均更改历法，诏下公卿八座详议，实际参加者为“国子祭酒孔颖达等十一人及尚书八座②较大的百官会议可以包括整个中央九品以上官员如唐肃宗乾元三年（760 年）因铸大钱引起物价上涨，对于是否继续使用新钱，“令文武百官九品以上并于尚书省集议”③百官会议的场所一般在尚书省，由宰相主持，因此宰相拥有较大决定权，但需由皇帝最后批准百官会议在某些情况下能对中央决策产生重大影响，但当其决议与皇帝或宰相主张相异时，就很难发挥作用三、唐代决策程序与依据（一） 、唐代决策程序1、诏令的颁行程序主要分为以下几种情况：（1）唐制，以皇帝名义发布的诏令主要有册书、制书、慰劳制书、发日敕、敕旨、论事敕书、敕牒七种形式2）由中书省草拟的诏令大体分为“ 制” 和“ 敕” 两种 前者是较为重要的诏令，后者则是对于百司奏抄的批复中书省草拟的这两种诏令，均以一本留档，一本宣行宣行的诏令就送到门下省“宣署申覆而施行焉”④诏书经门下省审核，须呈送皇帝书面批准3）玄宗以后，由于翰林院学士参与中央决策，诏令又被分为 “ 内命 ” 与“ 外命 ” 。
内命属于重要的中央决策，由禁中直接发出 外命 ” 属于一般性决策，仍由中书省起草交门下省审查后颁发 玄宗以后诏令颁发程序的变化，是中央决策系统内部多元化趋势的表现4）唐中期以后，中央决策还经常采取皇帝对宰相或中央各部门奏状的批转形式唐代，臣下的上书有奏抄、奏弹、露布、议、表、状六种那些由皇帝批准后发下门下省的文书，由侍中写上“制可”二字，加盖骑缝印，送尚书省颁下施行，具有与诏令同等①《唐会要》卷55《中书舍人》，中文出版社1978 年版，第 944 页②《唐会要》卷42《历》，中文出版社1978 年版，第 759 页③《旧唐书》卷48《食货上》，中华书局1975 年版，第 2099—2100 页 ④《唐会要》卷54《省号上》，中文出版社1978 年版，第 926 页的法律效力这种由皇帝批转臣下奏状的决策程序，反映了唐中期以后中央决策权力由集中走向分散的趋势5）还有一种不经中书门下盖印而发行的，由皇帝本人直接行使决策权力的诏令，称为“ 墨敕 ” “中宗时，韦后及太平、安乐公主等用事，于侧门降墨敕斜封授官，号‘斜封官’ ，凡数千员 ”①唐末，僖宗在农民起义的压力下把墨敕除官权下放与诸藩镇，使中央决策权力急剧减少，地方藩镇权力急剧增加。
发展到后来，唐代的人事分级决策制度遭到完全破坏2、战略性决策与行政性决策战略性决策是一种较为长远的决策，此类决策往往是在缺少充分信息和周密分析的情况下，由皇帝和宰相依靠自身政治素质和经验做出的决策行政性决策是关于朝廷百司日常工作的大量程式性决策，属于信息性决策总的来说，唐朝决策大部分是行政性决策，这反映了唐代中央决策把很大的注意力集中在封建统治集团内。