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1、农村公共服务供给机制变革湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价宋亚平2003年 11 月，中共湖北省委在总结“咸安经验”的基础上，结合全省的实际，制订出台了关于推行乡镇综合配套改革的意见（200317号）。该文件对传统的农村公益服务的方式方法提出了十分明确的要求，即“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变养人为养事。”严格地讲， “以钱养事”的说法并不是一个科学严谨的表述。所谓“以钱养事” ，主要是指政府根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，
2、面向社会公开招标。凡是具有规定资质的企事业单位、 社会中介服务组织和个人， 都可以通过公开、 公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。“以钱养事”，就是你做事（政府）就给钱，不做事不给钱，谁做事给谁钱。于是，人们把这种履行公益服务责任的新方式方法形象地称之为“花钱买服务，养事不养人”。一场声势浩大的改革活动在荆楚大地震撼登场。湖北的改革很快被传导到许多省、市、自治区。或借鉴，或移植，成为深刻影响全国农村社会事业改革的重要事件。然而，“以钱养事”的改革彻底改变了原来县乡政府下属的“七站八所”的生存方式，全省约有万左右体制内干部职工的“铁饭碗”被砸碎，他们必须在市场招投标竞争中脱颖而出才得以“养家
3、糊口”。如此严峻的形势压迫，也导致各种激烈批评。当时，也有少数地方因害怕社会不稳定而对改革采取“明修栈道，暗度陈仓”的态度，绕开矛盾走，遂使新旧问题呈交织叠加状，更给人一种非常“糟糕”与极其“混乱”的负面感观。今天，改革的阵痛虽然已经渐行渐远，“以钱养事”的巨大成效日益凸现，但仍有不少人并没有真正认识到这场改革在当时的必要性与必然性，不能从政府转换管理职能、创新领导方法以适应社会主义市场经济发展要求的高度来分析建立新体制机制的合理性与紧迫性，并且经常透过各种孔道要求恢复传统的“七站八所”。从这个角度上讲， “以钱养事”的改革还远远不敢说成功，而是一直面临“翻案之心不死，复辟随时可能发生”的危险
4、。一、“以钱养事”改革不是“甩包袱”2002年农村税费改革最具影响的伟大成果，就是极大地减轻了农民的经济负担，明显地改善了自 1990 年代以来一直处于紧张状态中的党群关系和干群关系，维护了农村社会的稳定。 但在取得巨大成绩的同时， 又暴露出许多新矛盾。 其中一个特别突出的问题， 就是县乡两级政府因财政收入的锐减而导致行政管理功能与公共服务功能的急剧萎缩。 换个说法，县乡政府的行为能力越来越软弱化与虚拟化，如同一个插在地角田头上的“稻草人”。我国多数地方特别是中西部地区的社会经济基本上都是以农业为主。不仅乡镇一级政府财政收入的主要来源为 “三提五统” ，就连县域政府相当部分的财政收入也必须依赖
5、于农业领域的贡献。 可以说，农民在很大程度上成了支撑县乡政府正常运转的“衣食父母”和维持农村社会公共服务的力量源泉。通过农村税费改革，乡镇财政收支结构得到了规范， 堵住了乡镇财政收支的疏漏， 但同时也给乡镇财政戴上了“紧箍咒”，收入大幅下降，乡村财力缺口不断加大，乡村基本开支难以维持。虽然中央和省级政府通过农村税费改革的体制平台空前地加大了财政转移支付的力度，但根据我们调查的情况看，上面给予的“银子”，并不足以弥补县乡财政减收所形成的实际缺口。以我工作过的咸安区为例： 农村税费改革之前的年，咸安区乡两级政府通过农民卡内、 卡外负担的形式获得的地方性财政总收入为万元。改革之后，全区按照政策规定应
6、征农业税正税为万元， 应征农业税附加为万元，加上农业特产税及附加万元，总额为万元。实际减收万元，减幅为。这对于中西部地区的贫困县来讲，绝对是一个“天文”数字。所以，如果说农村税费改革的胜利成果是以县乡两级政府大规模的财政减收和中央、省级政府大力度的财政转移为代价换来的，应该是一个实事求是的评价。再以湖北为例， 年， 全省县乡政府按照国家规定的政策内六项税费收入之和为亿元，年税费改革后，县乡政府可收的“两税两附加”为亿元，中央给予的财政转移支付为亿元，省级财政转移支付为亿元，地市级财政转移支付为亿元。加在一起总额为亿元。从账面上看，县乡政府并没有怎么“吃亏”。但实际情况并非如此：一是以前大量的“
7、农民负担卡” 之外的费收因为不符合国家政策规定而不敢公开统计上报，也就不可能获得上级财政的补偿。据省农村税费改革工作领导小组办公室估计，类似这种“黑账”，全省大概在亿元以上；二是即使按照政策规定的“两税两附加”，在实际征缴中一般都不能足额收上来。据了解，全省各县乡平均征收率大概维持在左右。按理讲，作为一级政府， 必须拥有相应的财力， 以保障本级政府能够履行好自己的职能，承担起“造福一方”的责任，这也叫“责、权、利”的有机统一。实际情况却是，一方面，县乡两级政府承担着大量具体的公益服务和领导农民富裕、促进农业繁荣、 维护农村社会稳定与进步的重要责任；另一方面， 县乡政府的合法收入在不断减少，管理
8、职权又按照现行法律与政策规定在不断向上级政府集中，这样就必然导致责任与权利严重不对等，目标与手段明显脱节。因此，很多县乡政府就像一只严重超载的航船，艰难跋涉在一条即将干涸的河道上，面临着搁浅的危险。到处找钱、要钱、讨钱，甚至冒着违规犯纪的风险去巧立名目“搞钱”，以维持政府机构的正常运转，对于县乡的主要领导人来说，已经成为压倒一切的头等大事。于是，有人据此而理直气壮地说，面向“三农”提供社会公益服务的主体缺位及其服务品质的逐步退化，在很大程度上就是县乡两级政府财政贫困惹的“祸”。由于政府财政困难， 拨款越来越少， 不能保障事业单位的正常运转，才使得一些事业单位“逼良为娼”，吃不了“官粮”吃“民粮
9、”，巧立名目“刮地皮”，从而成为农民痛恨的“三乱”之源。有些专家学者进而认定：湖北省在乡镇综合配套改革中撤销“七站八所”和推行“以钱养事”办法的主要动机，无非是农村税费改革之后县乡政府财政为“甩包袱”而追求的“减人、减事、减支”行为，或者叫做在中央“少取”政策的“高压线”威慑下为防止农民负担反弹而不得已所采取的“壮士断腕”策略。应该承认，县乡政府财政状况的窘迫， 的确严重地影响到包括教育、 卫生、文化、社会保障、交通、水利、电力、通讯、农业技术推广应用等一系列农村社会公益服务事业的发展进步。 但是，农村公益服务的主体缺位及其服务品质的退化，在很大程度上并非简单地是一个由于政府财政困难而“缺钱”
10、的缘故。因为按照旧的管理体制与运行机制， 除了少数完全从事社会公共服务的事业单位必须由政府实行全额财政拨款之外， 无论是县直职能部门延伸派驻的，抑或还是乡镇自己直接管理的， 绝大多数“七站八所” 遵循国家规定可以通过经营服务而获得一定的收益。也就是说，一般情况下，乡镇事业单位可以凭借公益服务的“本领”维持生存。因此，政府对他们实际执行的一直是差额拨款，甚至是自收自支的政策。根据我们的调查，湖北省各县市区平均每年给予设置在乡镇一级所有事业单位的正常拨款总额约为万元，完全属于一种财政补贴的性质， 仅占所在乡镇政府年度财政开支的左右。对于乡镇政府来说， 这只是“小菜一碟”而不是什么蛮大的“包袱”。实
11、事求是地讲，具有向农民合法地收取“三提五统”主体地位的是县乡政府，而不是“七站八所”。包括乡镇事业单位在内的基层干部每年背着“撮谷子、赶猪子、拆房子、抢票子”的“黑锅”与“当代黄世仁、彭霸天”的骂名所征收而来的“钱粮”，绝大部分在“锁定基数、超支不补、超收分成”的财政管理体制下直接进了县乡两级政府的财政“笼子”。就连那些本由“七站八所”具体实施的诸如计划生育手术费、排灌水费、畜牧治疗费等许多正常的公益服务项目收入，也没有完全落入“七站八所”的腰包，而是在很大程度上成了县、乡政府财政的重要补充。我们承认有些事业单位的确存在巧立名目向农民乱收费的情况，但要把乡镇机构膨胀、人员庞杂的“屎盆子”都扣在
12、“七站八所”的头上，甚至认定他们就是农民痛恨的“三乱”之源，则显然是有失公允。因此，必须明确指出，湖北的“以钱养事”改革，不是取消农村税费后基层政府为摆脱财政困窘而采取的 “甩包袱” 措施。即使是在人们传言的以 “减人、减事、减支”为目标的乡镇综合配套改革中， 真正地被“减”的对象也不是“七站八所”，而主要是膨胀的乡镇党政机构和庞杂的公务人员。具体表现为：一是在绝大多数乡镇实行了领导班子交叉任职制度， 领导干部职数由原来的人被减少到人； 二是撤销了过去繁多的内设机构，一律精简为党政综合办公室、经济发展办公室、 社会事务办公室； 三是严格清理和妥善处理非在编人员。行政干部的编制总额依据乡镇规模的
13、大小划分成三类，规定为名、 名、名，并实施严格的竞争上岗； 四是许多本该不由政府去管理的社会事务，现在一律交给社会组织或个人依法自立自主地管理。就“七站八所” 而言，确实有一部分干部职工在整体转制过程中被“淘汰出局” 。他们有的从一脸稚气到满头银发， 在物质条件一直很差的农村社会默默无闻地奉献了自己的半辈子青春， 最后仅以很低水平的经济补偿便被彻底地置换了计划经济时代给予的干部身份，一种“残酷”之感令人油然而生。如何善待好这些人，确实是一个值得我们认真研究和切实解决的问题。一些反对湖北 “以钱养事” 改革的人们，要么就是不了解事情的真相， 要么就是不愿正视事物发展的正确方向，往往喜欢采取攻其一
14、点， 不及其余的办法来发泄某些思想上的牢骚怨气，虽然可以理解，但无益于认识上的科学进步。二、传统“七站八所”的体制机制缺陷一个无可置疑的客观事实是， 自上世纪九十年代中后期以来， 县乡两级政府以“七站八所”为平台的农村社会公益服务的主体缺位及其服务品质退化的情况便是有目共睹的现象，而且由此直接影响到农业经济建设的健康发展和农村社会事业的进步。所以，早在农村税费改革之后， 这种服务体系与方式方法就已经走到了历史的尽头。一是领导方式的陈旧向农村社会提供社会公益服务， 当然是人民政府 “神圣不可推卸” 的责任。但是，我们政府履行这种责任的方式方法几十年来就像“郑人买履”，十分刻板。所有公益事业都通过
15、自操自办的形式被政府直接“抓”在手里，由政府设置机构、核定编制、供养专人来“包打天下”。传统的“七站八所”便是这种行为模式的具体写照。在追求社会效益的旗帜下，经济成本与服务效率被无形淡化。同时，各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量在被政府权力垄断了的市场里，长期无法得到正常的发育，农民在“官办”机构面前只能是极其被动地接受着“仅此一家、别无分店”的服务。直到现在，我们一些同志对计划经济时期的领导方式依旧 “情有独钟” ，对政府充分依靠市场手段来合理配置资源的思路死活不“认账”，对“七站八所” 的企业化、 市场化、社会化的改革探索嗤之以鼻，总觉得还是自己的机构、自己的人员干起来顺手、用
16、起来放心。结果，政府一直是社会公益服务领域里的“孤家寡人”，心有余而力不足地顶着“铁锅”唱戏，人吃了亏，群众却不叫好。二是政事不分、政企合一的弊端按照现行的行政管理体制，乡镇一级政府属于政府体系的“末梢”，不像其他层次的政府那样设置有比较完整的职能部门，许多具体的行政管理事务包括微观行政执法的工作，大多只好放给了“七站八所”。这些“七站八所”虽然叫做事业单位，但主要职能是为“三农”提供公益领域的微观服务，因而具有从事经营性活动的“经济人”的性质。把行政管理与行政执法的职能交给“七站八所”之后，混淆了行政机关与事业单位之间、政府与企业之间的“楚河汉界”，使得公益服务和经营服务这两类不同性质的活动完全“搅”在了一起。例如畜牧兽医站，一方面从事牲畜家禽疾病的防疫工作，一方面又承担着具体的家禽疾病的治疗活动。假若防疫工作尽职尽责，便意味着治疗市场的冷
