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1、关于我国粮食安全保护问题的几点思考（下）2012 年 07 月 17 日13:19 来 源 ： 农 业 经 济 问 题 2012 年 第 3 期作 者 ： 吴 娟字 号打印纠错分 享推 荐浏览量 102 三、从宏观整体的高度协调好政策环境、市场管理、资源供给、区域经济发展、对外贸易各种关系，确保国家粮食安全我国粮食安全既有微观层面的问题，又有宏观层面的问题，但就目前的情况看，宏观层面的问题是主要的：第一，我国粮食安全的生产供给系统在宏观制度设计上是千家万户小规模分散经营，这种制度安排在温饱问题没有解决，农民占人口大多数、既是主要的粮食生产经营者，又是主要的消费群体的背景下，对于迅速有效的解决粮
2、食安全供给问题发挥了积极作用。但是，当温饱问题解决以后，千百万农民的生产经营不再是仅仅满足于解决自身的温饱问题，而是还要求解决自己的发展问题，要求平衡与其他社会群体的利益时，产生了一系列新的问题。例如，为了获得较高的收入，有知识、有文化的青壮年劳动力纷纷放弃农业生产经营，外出打工赚钱，使粮食生产经营缺乏真正意义的产业工人；生产过程中的灌溉、植保、机耕等千家万户很难统一协调，灌溉渠系零乱、防虫时赶着虫子迁栖，因田块小而分散大型机械无法作业，粮食生产科技水平实际下降；由于种粮效益低，粮农更加趋向自给自足，使国家宏观整体的粮食安全失去了生产者的关心。 2011 年湖北大旱， 水稻插秧期严重缺水，湖北
3、京山县某村村委会就做出一项水源分配使用的决定，每户只供1 亩稻田的用水，让各户种1 亩田以便保证口粮自给。第二，在生产资源的供给方面，为了宏观经济发展，改革开放以来，我国实际上走了一条掠夺、侵占农业资源而发展工业和城市的道路。在土地资源供给方面，随着工业化、城市化的推进，建设用地不断增加，据统计， 1999 2009 年全国建设用地共计220 万公顷，虽然全面实行了严格的土地占补平衡政策，但所占的耕地都是熟地、好地，而补充的多是生地、劣地，故耕地的实际生产能力在下降。在水资源供给方面，面对迅速崛起的城市化、工业化引发的城乡争水、工农争水矛盾，宏观调控实际是在倾斜支持城市和工业用水，如改革开放以
4、来先后启功的三峡水利工程、南水北调工程等，实际上都是在牺牲农业用水而保证城市和工业用水，以致新世纪以来的农业干旱日益严重，干旱灾害在多地频繁发生。第三，在区域经济发展的宏观调控协调方面，实际上走了一条倾斜支持发达地区和粮食主销区而不利于粮食主产区发展的道路。长期以来，尽管政府宏观管理层对粮食安全和粮农收益十分重视，还制定和实施了诸如对主产区粮农直接补贴的一系列有利于粮食生产和粮食主产区经济发展的政策。但是，市场经济的力量使很多支持保护粮食生产和粮食主产区经济发展的政策效果并未达到。种粮不赚钱、国内农资价格上涨的速度与粮价上涨的速度逐步拉大，农民外出打工的收入与种粮的收入差距逐步扩大、种粮收入与
5、种植经济园艺作物的收入逐步扩大已经成为不争的事实，以致我国东南沿海的一些经济发达的省份纷纷退出粮食生产，全国产不抵销的缺粮省份从1998 年的 14 个扩大到2002 年的 17 个，粮食产量增长中心逐步向经济欠发达的中西部及北部省份转移，浙江、广东等省份的粮食种植面积大幅度减少，广东的粮食供需缺口 1998 年为 2000 多万吨， 2002 年扩大到 4000 多万吨，现在进一步扩大到6000 多万吨。进一步探究形成这一局面的原因，与政府的政策激励和对区域经济发展协调有关。据中西部粮食主产区的一些干部反映，国家在宏观层面考核一个地方干部的业绩时，主要是 GDP 增长、 招商引资状况， 而并
6、没有过多的考虑区域经济环境和基础水平的实际差异，并没有从宏观整体的角度考虑粮食安全问题，而是一把尺子量到底，让中西部粮食主产区和东南沿海经济发达区一样比赛招商引资，以致中西部的一些省份以资源换资本，把低价转移耕地、损伤粮食生产基础作为招商引资的竞争砝码，从而使粮食生产基础逐步弱化。第四，对粮食市场的宏观调控能力虽逐步强化，但仍不足以保证粮食安全。粮食作为人民生活的必需品和特殊商品，其市场运作具有特定要求，保证有效供给是粮食市场宏观调控的基本目标。为了对粮食市场进行有效的宏观调控，就必须有效控制粮食物流。在粮食市场价格调控方面，改革开放以来虽然我国逐步放开了粮价，让市场供求来决定粮食价格，但是由
7、于我国粮食的生产信息、库存信息、消费需求信息极不准确，信息的不对称和价格调节的滞后效应使粮食市场价格很难反应粮食的供求状况及真实价值，很难发挥价格对生产和供求的调节及导向作用，以致经常出现粮食的买难、卖难及价格震荡。为了稳定粮食生产和市场，政府不得不出台粮食收购保护价和市场指导价。然而，政府粮食收购保护价实际上是一种市场扭曲的价格，并不反映粮食供求关系，但是他对粮食市场价格有极强的导向作用，使市场价格调节生产的作用从此失灵，粮食安全调控由市场与政府的双向调节演变为政府单向调节，安全的风险及压力也由此加大。在市场粮源控制方面，基于我国人口基数大、消费需求多、产量波动易于被蝴蝶效应放大而产生骤烈的
8、市场波动的事实，政府十分重视粮食储备和粮源控制，1990 年以来我国粮食库存消费比均值高32.6% ，最高的 2000 年达到 72.3% ，远远高于世界公认的库存消费比17% 18% 安全标准，特别是 2004 年 粮食流通管理条例的出台，粮食收储准入门槛的降低（具有3 万元以上的资金、 50 吨以上的仓储条件的企业都可以收储），使多家企业和粮商进入粮食市场，与国家为掌控粮源而一手扶持打造的中储粮总公司形成了多头竞争，在局部范围内的粮源失控和试场无序竞争时有发生。在粮食物流控制方面，我国粮食年生产能力 5 亿吨，商品率一般为30% ，加上进出口贸易，其流通量约为2 亿吨。要有效的控制2 亿吨
9、粮食的高效合理流通、保证不滞留、不对冲、能有效的实行产销对接，无疑具有很大的压力。从目前的流通格局看，由于粮食生产重心的北移，南粮北调已转变为北粮南运，要求流通网络支持这种转变，但是现有粮食流通网络系统并不支持这种转变，经常出现产区难卖，销区买难的问题。既然我国粮食安全的宏观调控存在问题，就必须面对实际，从宏观整体的高度来寻求解决的方式与对策：第一，在农村宏观经营体制难以改变，家庭承包经营、小规模分散经营将长期存续的情况下，通过利益调节机制，趋动资源要素向粮食生产流动，以保证粮食安全的生产资源供给基础。一是加大政府对粮食安全的支持力度，有效增加粮食生产者的收入，协调好粮农与其他生产经营者的利益
10、关系，除了继续执行补贴政策以外，加大对生产资料价格的监管，及时调整和提高粮食价格，以保证粮农收入和能够获得社会平均利润。二是从长远角度出发，利用政府仍然掌控各种农业大专院校和地方农业职业技术学校和农业科研单位这一科技知识资源的有利条件，切实培育和组建一支现代农业产业大军，使粮食生产及农业生产不至于因劳动力断层而衰退。三是建立粮食生产的社会化服务体系，推进农田作业服务外包，实现作业过程保证不误农时和便捷化、市场化。四是对于规模性、整体性、不可分割性的农业公共资源如水利、机械、植保等，从宏观整体的角度由政府给予规划建设，以防止农业及粮食生产在现代化进程中落伍。第二，站在宏观全局的高度，搞好粮食生产
11、的规划布局，协调好区域间的经济关系，保证粮食持续久安。鉴于广东、浙江等一些粮食产区因耕地面积迅速缩小，逐步从粮食主产区的位置上退出，粮食增产重心向北转移的生产区域格局变动的实情，和随着区域经济的发展，粮食生产逐步被边缘化的趋势，建议中央政府要从宏观整体和长远发展的高度规划布局粮食生产。一是要搞好区域分工协作，对于不同的区域规划布局不同的产业，制定不同的经济发展指标，绝不能搞全国一刀切，让粮食主产区与东南沿海发达区竞赛招商引资及工业化进程。二是根据资源禀赋和粮食生产潜力，布局规划新的粮食增产中心，建议国家从技术措施配套、政策扶持方面倾斜支持这一新的粮食增产中心的小麦生产发展。三是从国家层面协调好
12、粮食主产区和主销区的关系，如让经济发达的主销区对口支持主产区兴修农田水利，销区在产区建设粮仓和出资收储粮食等。第三，把耕地、水、种子等粮食生产发展的根本性、核心资源作为战略资源对待，从源头和根本上给予保护。在耕地资源保护上要对建设用地的供给从速度和规模上给予控制、对于平原林业的发展，特别是改农耕地为果园、养殖场的从根本上给予限制。对于水资源要在农业用水节约和保证供给的前提下逐步向工业和城市转移。对于种子资源要积极推进国内种子企业的联合、联盟，加强种子资源的保护，让种子企业在政府扶持与技术支持中逐步壮大发展，以便长期真正掌握粮食生产的主权。第四，为粮食产业的市场化运作创造更有利的宏观环境，一是充
13、分利用现代化的技术手段，如卫星定位系统，充分掌握粮食生产的真实信息，为价格调控创造先决条件；二是在粮源控制上把藏粮于国、藏粮于民和藏粮于地有机结合，在藏粮于国问题上，对于中国储备粮管理总公司要严格监管。对于藏粮于民，要帮助农民提高储粮技术水平，要给予农民储粮的适当补贴，以保证在紧急情况下，调得出、管得住。对于藏粮于地就是要提高土地的粮食综合生产能力，保住18 亿亩耕地的红线。第五，严管粮食国际贸易，以保证对粮权的绝对控制。对于粮食的进出口要由一个主营渠道统一管理，要根据国内供求来决定进出口，真正使国际市场为我所用，成为国内粮食市场产销平衡的调节器，以保证粮食生产经营者的利益；对于种子的进出口，
14、要从拾遗补缺的角度引进一些新的种质资源；对于国内能够解决的常规品种一定要有自主权意识，尽量应用国内自有品种。注释： 项目来源：本文系中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心开放基金资助项目（2009A003）的成果之一 钟甫宁 .关于当前粮食安全的形势判断和政策建议.农业经济与管理，2011 （1）： 58 中国食用油信息网，2011-O1-10 段若兰，热点聚焦：国际粮价：“发烧”不会传染国内.人民网（人民日报海外版），2011-03-01 宋戈，吴次芳，王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究.农业经济问题，2006 （ 1）：64 67 课题组 .农地城市流转对周边农业生产外溢效应研究，农业经
15、济问题，2010 （ 12 ） 罗必良，李尚蒲.农地流转的交易费用：威廉姆森分析范式及广东证据，农业经济问题，2010 （12）： 30 40 廖西元等 .粮食安全的国家战略.农业经济问题，2011 （4）： 915参考文献：1.钟甫宁 .关于当前粮食安全的形势判断和政策建议，农业经济与管理，2011 （1）： 582.段若兰，热点聚焦： 国际粮价： “发烧”不会传染国内.人民网（人民日报海外版） ， 2011-03-013.宋 戈，吴次芳，王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究.农业经济问题，2006 （1）：64 674.课题组 .农地城市流转对周边农业生产外溢效应研究.农业经济问题，2010 （12 ）5.罗必良，李尚蒲，农地流转的交易费用；威廉姆森分析范式及广东证据.农业经济问题， 2010（12 ）： 30 406.廖西元等 .粮食安全的国家战略，农业经济问题，2011 （4）： 9 15（作者单位：华中农业大学经济管理学院）
